2014年咨詢工程師《政策與規(guī)劃》講義:第六章三節(jié)

　　第三節(jié) 總體規(guī)劃

　　總體規(guī)劃是指以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃?？傮w規(guī)劃是綜合性和綱領性規(guī)劃，是編制專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關政策和年度計劃的依據(jù)。

　　國家總體規(guī)劃和省級總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為五年，可以展望到十年及以上。市縣級總體規(guī)劃的規(guī)劃期根據(jù)需要確定。

　　一、總體規(guī)劃的特點、地位及內(nèi)容

　　(一)總體規(guī)劃的特點

　　總體規(guī)劃的主要特點是具有戰(zhàn)略性、權(quán)威性和綱領性。戰(zhàn)略性主要體現(xiàn)其長遠發(fā)展高度、區(qū)域空間視野、全局整體利益和環(huán)境適應程度，發(fā)展遠景、發(fā)展道路、結(jié)構(gòu)調(diào)整都體現(xiàn)這一點。權(quán)威性體現(xiàn)在它是集體智慧的結(jié)晶，代表國家和人民的基本利益，代表政府的施政方針和政策框架，其包含一系列城市發(fā)展的總體目標和關鍵部署，具有很強的政策性，對經(jīng)濟社會發(fā)展、處理重大社會經(jīng)濟事項有很強的引導能力、協(xié)調(diào)能力以及感召力。總體規(guī)劃的綱領性特點尤為明顯，規(guī)劃本身是綱要性文件，是政府行政的基本要求，是引導市場的強烈信號，是調(diào)整經(jīng)濟社會發(fā)展與建設的行動指南。

　　(二)社會主義市場經(jīng)濟條件下總體規(guī)劃的地位

　　在社會主義市場經(jīng)濟條件下，必須切實進一步改進加強宏觀調(diào)控，促進社會總供給和總需求的平衡，努力保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展勢頭?？傮w規(guī)劃是進行中長期宏觀調(diào)控的主要手段，是保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的重要保證，具有綜合協(xié)調(diào)運用各種經(jīng)濟的、行政的、法律的手段促進宏觀調(diào)控目標實現(xiàn)的功能，是國家進行宏觀管理的主要依據(jù)和行動綱領，在整個國家中長期宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系中居主導地位。在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)階段，《總體規(guī)劃》是以法定文件形式表現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖以及黨和政府組織人民進行現(xiàn)代化建設的總體部署和行動綱領。

　　二、總體規(guī)劃的主要內(nèi)容

　　(一)經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境和面臨的形勢判新

　　正確認識經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，全面分析我們面臨的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，是制定規(guī)劃的依據(jù)和前提。清晰把握發(fā)展的有利和不利條件，深入剖析經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的隱患和矛盾，充分把握面臨的突出問題和嚴峻挑戰(zhàn)，是正確確定規(guī)劃期經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想的基礎。這一部分的內(nèi)容雖然不會大篇幅地體現(xiàn)在規(guī)劃文本中，但在規(guī)劃前期研究工作中占很大的比重，構(gòu)成整個規(guī)劃工作的邏輯起點和出發(fā)點。

　　例如，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》的第一章，準確判斷了新時期世情國情發(fā)生的深刻變化，經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征，指出我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多可以預見和難以預見的風險挑戰(zhàn)。提出要增強機遇意識和憂患意識，主動適應環(huán)境變化，有效化解各種矛盾，更加奮發(fā)有為地推進我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設。

　　(二)規(guī)劃期的指導思想和發(fā)展目標

　　基于對規(guī)劃期發(fā)展環(huán)境和突出矛盾的判斷，確定切合實際的指導思想，并通過科學的提煉反映未來的發(fā)展理念、發(fā)展思路和主要目標，無疑是整個規(guī)劃中最為核心的部分。新時期規(guī)劃指標體系中有經(jīng)濟社會發(fā)展的預期性指標，也有約束性指標。前者主要是針對企業(yè)、產(chǎn)業(yè)，后者則是考核政府履行職責的實現(xiàn)程度。約束性指標是政府在規(guī)劃期內(nèi)，在公共服務、醫(yī)療、教育、環(huán)境、生態(tài)、基礎設施等領域?qū)ι鐣囊环N承諾。

　　例如，“十二五”規(guī)劃《綱要》基于“新的階段性特征、仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期”的判斷，提出了整個規(guī)劃期“以科學發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，深化改革開放，保障和改善民生，鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，為全面建成小康社會打下具有決定性意義的基礎?！钡闹笇枷?。按照與應對國際金融危機沖擊重大部署緊密銜接、與到2020年實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標緊密銜接的要求，綜合考慮未來發(fā)展趨勢和條件，提出了“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標。

　　(三)規(guī)劃期的主要任務

　　規(guī)劃期發(fā)展方向明確，重點任務突出，才能使規(guī)劃成為政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職責的重要依據(jù)，發(fā)揮指導項目的審批和核準，引導社會投資，引導企業(yè)決策的功能。規(guī)劃期的主要任務，是政府貫徹規(guī)劃期指導思想和實現(xiàn)規(guī)劃目標的重要抓手。

　　例如，“十二五”規(guī)劃《綱要》審時度勢，圍繞“科學發(fā)展”這個主題和“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”這個主線，明確了規(guī)劃期經(jīng)濟社會發(fā)展和改革開放的主要任務，包括加快社會主義新農(nóng)村建設，提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力，推動服務業(yè)大發(fā)展，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，建立健全基本公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會管理等。

　　(四)規(guī)劃期的保障措施

　　規(guī)劃期指導思想、發(fā)展思路的貫徹以及主要目標的實現(xiàn)，依賴于一系列保障措施。因此，規(guī)劃的實施保障措施是規(guī)劃不可或缺的重要一環(huán)。保障措施首先在于思想上、組織上的統(tǒng)一。任何時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總會面對許多“兩難”的棘手問題，需要把握全局，統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一思想，突出重點。保障措施還包括完善各方面政策的協(xié)調(diào)配套、改革阻礙經(jīng)濟社會進步的傳統(tǒng)體制，完善利益導向機制，運用公共資源、健全法律法規(guī)方式等內(nèi)容。

　　例如，“十二五”規(guī)劃綱要緊扣“科學發(fā)展”主題和“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”主線，提出了“把科技進步和創(chuàng)新作為重要支撐”，和“堅持把改革開放作為強大動力”，強調(diào)實施科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略，加快構(gòu)建有利于科學發(fā)展的體制機制;堅定推進經(jīng)濟、政治、文化、社會等領域改革，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進行政體制改革，加快財稅、金融體制改革，深化資源性產(chǎn)品價格和環(huán)保收費改革等。