2014年咨詢工程師《政策與規(guī)劃》講義:第六章一節(jié)

　　第六章 發(fā)展規(guī)劃編制與管理

　　我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是國家宏觀調(diào)控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理以及公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。參與規(guī)劃編制以及提供規(guī)劃咨詢、評(píng)估是咨詢工程師(投資)的業(yè)務(wù)內(nèi)容之一。我國發(fā)展規(guī)劃體制、體系，總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及區(qū)域規(guī)劃的編制程序是咨詢工程師(投資)的必備知識(shí)。

　　第一節(jié) 規(guī)劃概述

　　一、規(guī)劃的性質(zhì)、特征、功能

　　(一)規(guī)劃的概念

　　我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是國家加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。規(guī)劃通過闡述政府的戰(zhàn)略意圖，明確政府的工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場主體的行為，以實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，彌補(bǔ)市場失靈，有效配置公共資源，促進(jìn)共同富裕。

　　(二)規(guī)劃的性質(zhì)

　　在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃必須以市場為基礎(chǔ)，反映市場、預(yù)測市場、引導(dǎo)和調(diào)控市場，而不是取代市場。雖然國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃按照法定程序經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)，但規(guī)劃的基本性質(zhì)仍是指導(dǎo)性的。即使在某些不屬于市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域或在非常情況下采取某種指令性計(jì)劃，也只是對(duì)總體上實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃的必要補(bǔ)充或權(quán)宜之計(jì)，并不改變市場經(jīng)濟(jì)條件下計(jì)劃的根本性質(zhì)。

　　(三)規(guī)劃的特征

　　規(guī)劃一般具有以下特征：

　　1.綜合性特征

　　規(guī)劃通常是針對(duì)國民經(jīng)濟(jì)總體的普遍性社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題編制，社會(huì)經(jīng)濟(jì)是由多種要素構(gòu)成的統(tǒng)一的、復(fù)雜的綜合體。各要素之間互相聯(lián)系和影響，使不同行業(yè)、部門，不同地域，不同領(lǐng)域之間相互關(guān)聯(lián)和相互影響，這就決定了規(guī)劃編制必須綜合考慮所涉及的對(duì)象，進(jìn)行多方面分析研究，反映與之相關(guān)的各地區(qū)、各部門和各種利益群體的意見和要求，以保證規(guī)劃制定的科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)合理性。

　　2.層次性特征

　　規(guī)劃具有明顯的層次性特征。國家、省(自治區(qū)、直轄市)、市縣級(jí)的政府都有制定管轄范圍內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力，規(guī)劃所涉及的問題及影響范圍也具有層次性特征。

　　3.銜接性特征

　　國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的各類規(guī)劃之間往往相互重疊，互相支撐，構(gòu)成支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)整體。綜合性規(guī)劃往往針對(duì)解決綜合性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題而制定，專項(xiàng)規(guī)劃是為解決特定領(lǐng)域的具體問題而制定，但是綜合性問題可以分解成不同種類的專項(xiàng)領(lǐng)域，脫離不同行業(yè)領(lǐng)域具體情況的綜合性規(guī)劃和政策難以具有可操作性。同樣道理，特定領(lǐng)域問題的解決往往也需要綜合性地從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的角度予以考慮，運(yùn)用綜合性的思路進(jìn)行研究解決。不僅如此，在專項(xiàng)規(guī)劃或政策框架內(nèi)部，各要素之間也需要相互銜接、彼此支撐。

　　4.協(xié)調(diào)性特征

　　各類規(guī)劃的編制和實(shí)施，要通過中央與地方、政府與企業(yè)和社會(huì)各界的對(duì)話、交流形成共識(shí)，統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)各方面的需求，從而要求妥善處理國家長遠(yuǎn)、全局目標(biāo)和短期、局部目標(biāo)之間的關(guān)系;促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和運(yùn)行效率，綜合協(xié)調(diào)生產(chǎn)、建設(shè)、投資、消費(fèi)、進(jìn)出口之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)各行業(yè)、各地區(qū)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)國家重點(diǎn)建設(shè)的資金來源和具體項(xiàng)目的投資建設(shè)等關(guān)系。

　　5.導(dǎo)向性特征

　　國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，集中展示了政府對(duì)未來國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境、趨勢的分析判斷和預(yù)測，提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化方向，以及相應(yīng)的政策，必然會(huì)通過各種渠道擴(kuò)散、滲透到各界，為微觀經(jīng)濟(jì)主體在市場競爭中自主進(jìn)行生產(chǎn)、建設(shè)、經(jīng)營決策提供了最具權(quán)威性和整體性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策信息，因而對(duì)全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有極其重要的信息導(dǎo)向作用，為引導(dǎo)資源優(yōu)化配置，彌補(bǔ)和矯正市場的短期性、波動(dòng)性、盲目性，為有效發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用提供政策及規(guī)劃制度保障。

　　(四)規(guī)劃的功能

　　1.綜合協(xié)調(diào)平衡功能

　　發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施，要通過中央與地方、政府與企業(yè)和社會(huì)各界的對(duì)話、交流形成共識(shí)，統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)各方面的經(jīng)濟(jì)利益，從而妥善處理國家長遠(yuǎn)的、全局的目標(biāo)和短期的、局部的目標(biāo)之間的關(guān)系;保持社會(huì)總供給與社會(huì)總需求基本平衡、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和效益，綜合協(xié)調(diào)生產(chǎn)、建設(shè)、投資、消費(fèi)、進(jìn)出口之間的平衡關(guān)系，協(xié)調(diào)各產(chǎn)業(yè)、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，協(xié)調(diào)國家重點(diǎn)建設(shè)的資金來源和投向，從而實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)主要比例關(guān)系的基本平衡，以保證經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)、任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

　　2.信息導(dǎo)向功能

　　國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，集中展示了政府對(duì)未來國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、趨勢的分折判斷和預(yù)測，提出經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的方向以及相應(yīng)的政策，必然會(huì)通過各種渠道擴(kuò)散、滲透到全社會(huì)。這就為微觀經(jīng)濟(jì)主體在市場競爭中自主進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營決策提供了最具權(quán)威性和整體性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策信息，因而對(duì)全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有極其重要的信息導(dǎo)向作用。

　　3.政策指導(dǎo)調(diào)節(jié)功能

　　隨著規(guī)劃的基本性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性，大大簡化和淡化了規(guī)劃的數(shù)量指標(biāo)，強(qiáng)化了規(guī)劃的政策性內(nèi)容和作用。經(jīng)過規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系，既對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有重要的指導(dǎo)意義，又規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為，激勵(lì)、誘導(dǎo)其行為符合宏觀調(diào)控總體要求。

　　4.引導(dǎo)資源配置功能

　　發(fā)展規(guī)劃不應(yīng)當(dāng)代替市場對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，但國家仍有必要通過對(duì)其直接掌握的公共資源的計(jì)劃配置，引導(dǎo)、帶動(dòng)全社會(huì)資源的市場配置，以彌補(bǔ)和矯正市場的短期性、波動(dòng)性、盲目性，或起示范作用。國家集中掌握的公共資源主要有：財(cái)政預(yù)算資金和其他財(cái)政性資金、政策性金融、國家統(tǒng)借統(tǒng)還外債、國家外匯儲(chǔ)備和重要資源儲(chǔ)備等。這些公共資源雖是通過計(jì)劃配置，但在具體運(yùn)作上也要盡可能采取市場方式。