公路工程項(xiàng)目資金管理新模式探討

　　本文通過(guò)分析公路工程項(xiàng)目資金管理的三個(gè)環(huán)節(jié)，闡述了政府部門(mén)對(duì)資金管理的職責(zé)和方式，提出了對(duì)工程資金實(shí)行延伸監(jiān)管的思路，并結(jié)合實(shí)踐予以論證。

　　隨著北京市公路管理體制改革工作的進(jìn)程，財(cái)務(wù)資金管理工作也要及時(shí)變革，創(chuàng)新思路，推陳出新。本文根據(jù)實(shí)踐中的管理經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出資金延伸監(jiān)管的必要性、可行性;并及時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，不斷完善管理體系。

　　從理論上說(shuō)，公路管理部門(mén)的資金管理可分為三個(gè)環(huán)節(jié)。首先是資金在公路管理部門(mén)內(nèi)部的管理環(huán)節(jié)，也就是通常所說(shuō)的內(nèi)控制度;其次是資金從公路管理部門(mén)內(nèi)部流向施工企業(yè)的環(huán)節(jié)，也就是資金的對(duì)外支付程序;最后是資金在施工企業(yè)流轉(zhuǎn)使用的環(huán)節(jié)，即對(duì)資金實(shí)行延伸監(jiān)管。

　　一、資金的內(nèi)部管理環(huán)節(jié)

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，資金管理的內(nèi)部控制制度是普遍適用于各種類型的單位或部門(mén)的，是保證資金安全的重要保障制度，是不隨管理體制的轉(zhuǎn)變而變化的。實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)理順政府部門(mén)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)的銜接關(guān)系，完善內(nèi)部控制制度，明確支付工程款的內(nèi)部流程，提高資金支付效率。

　　二、資金的對(duì)外支付環(huán)節(jié)

　　管理體制改革工作完成后，新成立的經(jīng)營(yíng)性公司其性質(zhì)也“由內(nèi)轉(zhuǎn)外”，即從原來(lái)的公路管理部門(mén)所屬的內(nèi)部單位轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠康氖┕て髽I(yè);從原來(lái)與業(yè)主混為一體轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾墓こ坛邪?，按照市?chǎng)經(jīng)濟(jì)模式參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。原有的資金撥付程序必然隨之改變，即由原來(lái)的撥付給對(duì)所屬內(nèi)部單位工程款改為對(duì)外部施工企業(yè)支付工程款?！皳芨丁焙汀爸Ц丁惫こ炭睿m然只有一字之差，但性質(zhì)卻發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。

　　在原有體制下，對(duì)所屬單位的撥款管理相對(duì)較松，存在一定的隨意性，屬于粗放型管理;而對(duì)外部施工單位支付工程款，則要求準(zhǔn)確、及時(shí)，管理要求較為嚴(yán)格。為此，需要做到“推行合同化管理，嚴(yán)格計(jì)量支付手續(xù)”。例如，北京市公路養(yǎng)護(hù)工程施行市場(chǎng)化管理后，公路管理部門(mén)確定了按合同計(jì)量支付工程資金的原則;同時(shí)根據(jù)養(yǎng)護(hù)工程的規(guī)模、性質(zhì)不同，采取不同的支付方式，具體包括：

　　1.對(duì)于公路大修項(xiàng)目，實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，依據(jù)中標(biāo)合同及建立計(jì)量的工作量支付工程款。

　　2.對(duì)于日常養(yǎng)護(hù)工程，由養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)主管部門(mén)制定標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的格式合同，按照合同規(guī)定經(jīng)過(guò)考核后支付工程款。

　　3.對(duì)于其他養(yǎng)護(hù)工程，采取按照單項(xiàng)工程合同計(jì)量支付工程款。

　　通過(guò)付款方式的改變，提高了資金支付的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，收到了很好的實(shí)踐效果。

　　三、資金的延伸監(jiān)管環(huán)節(jié)

　　表面看來(lái)，工程資金從政府部門(mén)支付到施工企業(yè)的銀行賬戶后，其性質(zhì)就是施工企業(yè)的自有資金，其流轉(zhuǎn)使用是不應(yīng)受到外界控制的。如果政府部門(mén)要對(duì)這部分資金進(jìn)行監(jiān)督管理，好像有干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的嫌疑。但是，如果對(duì)工程資金在施工企業(yè)的流轉(zhuǎn)使用過(guò)程做深入的分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府部門(mén)要對(duì)這部分資金進(jìn)行監(jiān)督管理不僅是必要的，而且是可行的。
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　　(一)資金延伸監(jiān)管理論基礎(chǔ)

　　第一，分析施工企業(yè)的利潤(rùn)核算過(guò)程。施工企業(yè)的稅前利潤(rùn)可以通過(guò)簡(jiǎn)單的公式計(jì)算得出，即稅前利潤(rùn)=工程價(jià)款結(jié)算收入-營(yíng)業(yè)稅金及附加-工程直接成本-工程間接成本。具體到單項(xiàng)工程，假設(shè)以整個(gè)施工期為稅前利潤(rùn)核算期，將稅前利潤(rùn)計(jì)算公式以現(xiàn)金流為基礎(chǔ)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，則項(xiàng)目稅前利潤(rùn)=項(xiàng)目現(xiàn)金流入-項(xiàng)目現(xiàn)金流出，即等于項(xiàng)目現(xiàn)金凈流入(或凈流出)。可以看出，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，大部分工程資金被施工企業(yè)用來(lái)支付稅金、成本費(fèi)用，真正留在企業(yè)的資金才能形成施工企業(yè)的稅前利潤(rùn)。從這個(gè)角度來(lái)看，政府部門(mén)支付給施工企業(yè)的工程資金，是不能全部認(rèn)定為企業(yè)自有資金的。

　　第二，分析施工企業(yè)工程資金的支出項(xiàng)目。施工企業(yè)收到工程項(xiàng)目的撥款后，其對(duì)應(yīng)的成本項(xiàng)目現(xiàn)金流出包括：營(yíng)業(yè)稅金及附加;材料款;機(jī)械臺(tái)班費(fèi);租賃費(fèi);人員工資費(fèi)用等等。在這些成本項(xiàng)目對(duì)應(yīng)現(xiàn)金流出企業(yè)之前，是有可能給企業(yè)帶來(lái)額外收益的。按照財(cái)務(wù)管理理論，企業(yè)的應(yīng)付賬款是企業(yè)的一種資金來(lái)源，可以為企業(yè)帶來(lái)收益。例如，施工企業(yè)與某材料供應(yīng)商簽訂了購(gòu)貨合同，約定付款期限為30天。那么，在付款期限之內(nèi)，施工企業(yè)就可以將應(yīng)付的材料款用于其他方面，以獲得額外收益。假設(shè)施工企業(yè)將應(yīng)付材料款投資于證券市場(chǎng)，購(gòu)買(mǎi)股票等有價(jià)證券，在付款期限前賣(mài)出證券，收回資金支付材料款。在這一過(guò)程中，如果投資行為成功，則將獲得短期投資收益;如果行為失敗，則將面臨無(wú)法支付材料款的問(wèn)題，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)绊懙绞┕て髽I(yè)的商業(yè)信用。當(dāng)然，企業(yè)的這種行為只要在合法范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是無(wú)可厚非的。因?yàn)楝F(xiàn)代企業(yè)的一個(gè)重要特征就是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，企業(yè)要想獲得額外收益，就要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　但是，如果施工企業(yè)承接的是政府投資的公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)工程，企業(yè)的上述行為就應(yīng)當(dāng)受到約束，這是由公路產(chǎn)品的公共屬性所決定的。按照公共管理理論，公共產(chǎn)品具有三個(gè)特性：效用的不可分割性，消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，受益的非排他性。而公路產(chǎn)品就是滿足上述三個(gè)特征的一種典型的公共產(chǎn)品，其質(zhì)量、功能要滿足全社會(huì)公眾的需求。政府部門(mén)作為公路產(chǎn)品的提供者，有責(zé)任采取措施保障公路產(chǎn)品的質(zhì)量和功能。仍以上述支付材料款為例，當(dāng)施工企業(yè)投資行為失敗后，其產(chǎn)生的后續(xù)問(wèn)題其實(shí)是很?chē)?yán)重的。例如，當(dāng)材料供應(yīng)商由于施工企業(yè)拖欠材料款而不再供貨時(shí)，施工企業(yè)將無(wú)法進(jìn)行正常的施工，由此可能會(huì)造成工程項(xiàng)目工期被迫延長(zhǎng)，甚至影響工程質(zhì)量。同時(shí)，材料供應(yīng)商由于不能及時(shí)獲得材料款，勢(shì)必影響到他對(duì)其他企業(yè)的資金支付，有可能會(huì)形成“三角債”的惡性循環(huán)。另外，施工企業(yè)為籌措資金，支付到期材料款，有可能會(huì)挪用內(nèi)部其他成本項(xiàng)目支出的對(duì)應(yīng)資金，即“拆東墻補(bǔ)西墻”，由此可能會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題，如拖欠農(nóng)民工工資等問(wèn)題，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)?duì)社會(huì)安定造成不良影響。而這些問(wèn)題最終要依靠政府部門(mén)出面解決，實(shí)際上加大了政府部門(mén)的管理成本。

　　第三，借鑒國(guó)庫(kù)管理體制改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)工程項(xiàng)目資金事前控制。通常情況下，工程項(xiàng)目資金是從業(yè)主單位直接支付到施工企業(yè)的銀行賬戶中，再由施工企業(yè)自主決定支付項(xiàng)目和支付時(shí)間。在這種情況下，業(yè)主對(duì)資金實(shí)行監(jiān)督管理處于相對(duì)被動(dòng)的地位，實(shí)質(zhì)上屬于事后控制，效果并不明顯。那么，應(yīng)當(dāng)如何對(duì)工程項(xiàng)目資金實(shí)施事前控制呢?在這個(gè)問(wèn)題上，可以借鑒我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革的總體要求就是建立以單一賬戶體系為基礎(chǔ)，財(cái)政資金的繳撥方式以集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系是指以國(guó)庫(kù)單一賬戶來(lái)保留和核算所有的財(cái)政性資金;通過(guò)在財(cái)政部門(mén)及預(yù)算單位開(kāi)設(shè)的零余額賬戶進(jìn)行資金支付及清算。這樣就基本能保證主要的財(cái)政性資金的余額保留在單一賬戶體系內(nèi)，使支付過(guò)程中的中間環(huán)節(jié)大為減少了，同時(shí)避免財(cái)政資金沉淀在預(yù)算單位銀行賬戶中。具體的支付形式可劃分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付是由財(cái)政直接開(kāi)支付令，把資金直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商，或下級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén);財(cái)政授權(quán)支付是由預(yù)算單位開(kāi)支付令，通常用于預(yù)算單位小額的、日常性的支出。通過(guò)支付制度的改革，使得預(yù)算資金的安排得到全過(guò)程的監(jiān)督，杜絕了預(yù)算資金處的隨意性。

　　通過(guò)分析施工企業(yè)工程資金的支出項(xiàng)目，可以看出，有部分項(xiàng)目資金最終是要流出施工企業(yè)的，例如購(gòu)料款等。在實(shí)踐中，可以借鑒財(cái)政直接支付程序，將施工企業(yè)購(gòu)置材料所需的資金按照購(gòu)貨合同直接支付給材料供應(yīng)商，減少資金支付的中間環(huán)節(jié)，降低工程資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。

　　通過(guò)上述分析可以看出，政府部門(mén)對(duì)政府投資的公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)工程項(xiàng)目資金實(shí)行延伸監(jiān)管是非常必要的，在理論上也是可行的。  

　　(二)資金延伸監(jiān)管實(shí)踐操作

　　在實(shí)踐中，通過(guò)業(yè)主、銀行、施工企業(yè)三方共同簽訂協(xié)議，明確各方權(quán)利義務(wù)，依托商業(yè)銀行完善的結(jié)算服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立起完善的資金監(jiān)管體系。具體內(nèi)容包括：

　　1.開(kāi)立專戶。在招投標(biāo)程序完成后，施工企業(yè)必須在業(yè)主指定的銀行開(kāi)立中標(biāo)工程專用結(jié)算賬戶，所有項(xiàng)目資金均通過(guò)這個(gè)賬戶辦理結(jié)算業(yè)務(wù)。

　　2.合同備案。施工企業(yè)同其他企業(yè)簽訂的購(gòu)料合同、租賃合同等，是施工企業(yè)順利完成施工任務(wù)的有效保障。這些重要項(xiàng)目的合同應(yīng)及時(shí)報(bào)送業(yè)主財(cái)務(wù)部門(mén)備案。業(yè)主財(cái)務(wù)部門(mén)將依據(jù)相關(guān)合同審核施工企業(yè)編制的用款計(jì)劃。

　　3.編制工程項(xiàng)目資金的用款計(jì)劃。施工企業(yè)編制的用款計(jì)劃通常按月編制，是反映項(xiàng)目資金需求的重要依據(jù)。業(yè)主單位據(jù)此確定籌措資金的準(zhǔn)確數(shù)額，經(jīng)審核后作為銀行付款的依據(jù)。

　　4.建立信息溝通渠道，多渠道了解施工企業(yè)資金的使用情況。例如，當(dāng)發(fā)生施工企業(yè)惡意拖欠材料款的情況時(shí)，材料供應(yīng)商有權(quán)直接向業(yè)主單位反映情況。經(jīng)業(yè)主單位核實(shí)后，可以通過(guò)直接支付的形式將材料款直接支付給供貨商，保障工程項(xiàng)目的正常實(shí)施?！?.在具體實(shí)施資金監(jiān)管工作時(shí)，還應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：

　　(1)監(jiān)管資金額度的確定。依據(jù)成本效益原則，政府部門(mén)對(duì)資金的延伸監(jiān)管也要考慮相關(guān)的管理成本，因此不可能對(duì)施工企業(yè)所有資金支出實(shí)施監(jiān)管。同時(shí)依據(jù)財(cái)務(wù)管理的重要性原則，通過(guò)比較項(xiàng)目支出的金額、性質(zhì)確定監(jiān)管資金額度。例如，施工企業(yè)的購(gòu)料款數(shù)額較大，應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象;又如農(nóng)民工工資，雖然數(shù)額較小，但卻易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，因此也是重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。實(shí)踐中不好硬性規(guī)定一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，還要根據(jù)工程規(guī)模、施工企業(yè)的商業(yè)信用等信息來(lái)綜合確定。

　　(2)建立與銀行的核對(duì)機(jī)制，全面了解施工企業(yè)資金流向。在資金監(jiān)管過(guò)程中，銀行對(duì)超過(guò)監(jiān)管額度的資金支出要及時(shí)向業(yè)主單位通報(bào)信息，并在經(jīng)過(guò)業(yè)主審核同意后方可辦理結(jié)算手續(xù)。通過(guò)這一流程，業(yè)主單位對(duì)施工企業(yè)超標(biāo)準(zhǔn)資金的支出做到了及時(shí)監(jiān)控。但是，對(duì)于施工企業(yè)未超標(biāo)準(zhǔn)的支出卻處于控制盲點(diǎn)。因此需要銀行按期(最好是按月)向業(yè)主單位提供施工單位結(jié)算賬戶的銀行對(duì)賬單，以便業(yè)主單位全面了解資金流向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工企業(yè)的其他異常行為，如小額、多次的對(duì)同一單位支付資金就涉嫌轉(zhuǎn)移、挪用資金。

　　(三)資金延伸監(jiān)管的效果

　　通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，資金延伸監(jiān)管的效果主要體現(xiàn)在以下幾方面：

　　1.保障工程項(xiàng)目資金的安全性

　　由于對(duì)工程資金實(shí)施延伸監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是擴(kuò)大了資金監(jiān)督的范圍，因此能夠最大限度的保證工程資金的安全使用，基本杜絕轉(zhuǎn)移、挪用資金的行為。

　　2.提高工程項(xiàng)目資金的效率性

　　業(yè)主單位根據(jù)施工單位提供的用款計(jì)劃按期支付工程款，結(jié)合實(shí)際情況靈活采用不同的支付方式(如直接支付方式)，縮短了資金的在途時(shí)間，減少了相關(guān)企業(yè)間“三角債”的形成，提高了資金支付的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，從而提高了資金使用效率。

　　3.提高工程項(xiàng)目資金的效益性

　　業(yè)主單位根據(jù)施工單位提供的用款計(jì)劃，確定籌措資金的額度，降低了業(yè)主單位的籌資成本;同時(shí)，由于支付的工程款與施工企業(yè)的實(shí)際資金需求相配比，避免了工程資金在施工單位的沉淀，從而提高了資金使用的效益性。

　　4.正確引導(dǎo)市場(chǎng)行為

　　通過(guò)對(duì)工程資金實(shí)施延伸監(jiān)管，減少了企業(yè)的投機(jī)收益，從而向市場(chǎng)傳遞了這樣的信號(hào)，即：為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品服務(wù)，雖然盈利性較差，但卻可以獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的回報(bào);貪圖短期、暴利的行為是不受歡迎的。

　　5.樹(shù)立良好的政府形象

　　通過(guò)對(duì)工程資金實(shí)施延伸監(jiān)管，可以最大限度地防止拖欠農(nóng)民工工資的問(wèn)題發(fā)生，體現(xiàn)了政府部門(mén)“執(zhí)政為民”的工作作風(fēng)，樹(shù)立了良好的政府形象。

　　總之，對(duì)工程資金實(shí)行延伸監(jiān)管，僅是新體制、新形勢(shì)下的一種新思路，其理論基礎(chǔ)仍有許多值得探討的問(wèn)題，例如：資金延伸監(jiān)管與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的矛盾程度有多大?如何掌握延伸監(jiān)管的力度，避免行政行為過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)等等。相信只要在實(shí)踐中努力學(xué)習(xí)，開(kāi)拓思路，勇于創(chuàng)新，最終一定能夠建立一套完善的資金管理體系，提高政府部門(mén)的財(cái)務(wù)管理能力，更好的為社會(huì)公眾服務(wù)。