2013年廣東公務(wù)員申論熱點(diǎn)：繳罰款為何掛鉤銀行卡
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一直以來(lái)，關(guān)于在銀行繳納交通違法罰款須先辦理該行銀行卡的報(bào)道，頻頻見(jiàn)諸報(bào)端，一些法律人士認(rèn)為這屬于霸王條款，但對(duì)公民所受侵害的救濟(jì)路徑語(yǔ)焉不詳，這類現(xiàn)象也并未因此得以遏制。那么，銀行要求繳納違法罰款須辦銀行卡是霸王條款嗎?公民所受侵害應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)呢?
所謂霸王條款，普遍認(rèn)為是不公平的合同格式條款，故對(duì)于霸王條款應(yīng)依據(jù)我國(guó)合同法第40條之規(guī)定歸于無(wú)效，公民可以依據(jù)民法要求制定霸王條款的一方賠償。但對(duì)于公民在銀行繳納交通違法罰款一事，公民和銀行不存在民法上的合同關(guān)系，公民之所以要支付罰款，并非是對(duì)銀行履行某種民法上的債務(wù)，而是因?yàn)槠溥`反交通法規(guī)而負(fù)有了行政法上的義務(wù)，義務(wù)的履行對(duì)象并非銀行，而是對(duì)公民作出處罰的行政機(jī)關(guān)。公民之所以要向銀行支付，是因?yàn)殂y行是行政機(jī)關(guān)的代收人，銀行在這個(gè)過(guò)程中扮演的是行政機(jī)關(guān)助手的角色，它因受行政機(jī)關(guān)的指派，以行政機(jī)關(guān)的名義向公民收取罰款，它只是作為行政機(jī)關(guān)的工具參與了行政處罰。
因此，銀行代為收取交通違法罰款是一起典型的私人參與行政的事例，銀行在其中的行為應(yīng)受到行政法的規(guī)范。在行政法的視野下，銀行要求公民繳納罰款須辦銀行卡屬于違反“禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則”的行為。禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則由《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第94條規(guī)定，其目的在于防止行政機(jī)關(guān)利用優(yōu)勢(shì)地位對(duì)公民附加不必要的義務(wù)，條文要求行政行為的附隨義務(wù)不得違背行政行為本身的目的，并應(yīng)與行政行為的目的具有正當(dāng)合理的聯(lián)系。銀行在行政處罰的行為上為公民附加了與行政處罰之目的無(wú)任何關(guān)聯(lián)的辦理銀行卡的義務(wù)，屬于典型的違反禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的行為。
雖然違法行為是銀行實(shí)際作出的，但由于銀行僅是以行政助手的身份參與了行政處罰，它沒(méi)有參與決定行政法律關(guān)系的形成、變更或消滅，而只是作為行政機(jī)關(guān)收取罰款的工具，因此其不具有行政法上的主體地位，故銀行不是違法行為的法律責(zé)任人，其與公民也不發(fā)生法律關(guān)系。
通過(guò)分析我們發(fā)現(xiàn)，公民和銀行不存在合同關(guān)系，甚至沒(méi)有任何的法律關(guān)系。繳納違法罰款須辦銀行卡不是合同法意義上的霸王條款，而是公民在和行政機(jī)關(guān)因行政處罰發(fā)生的行政法律關(guān)系中被負(fù)擔(dān)了不合法的義務(wù)。此時(shí)公民不能通過(guò)民法得到救濟(jì)，公民的權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到行政法的救濟(jì)與保障。
我們首先想到的救濟(jì)途徑是向有關(guān)部門舉報(bào)銀行的違法行為，但需要注意的是，此時(shí)對(duì)銀行的違法行為有管轄權(quán)的不是監(jiān)管合同違法行為的工商部門，也不是監(jiān)管銀行金融業(yè)務(wù)的銀監(jiān)部門，而是因指派銀行參與行政處罰而對(duì)其負(fù)有“監(jiān)督影響義務(wù)”的行政機(jī)關(guān)。其目的在于通過(guò)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，保證私人的行為不偏離行政目的。故此時(shí)銀行參與行政處罰時(shí)所作出的違法行為應(yīng)受指派它的行政機(jī)關(guān)監(jiān)管，如果行政機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督影響義務(wù)，公民可以向行政法庭起訴行政機(jī)關(guān)不作為。
當(dāng)然，公民還可以直接向行政法庭起訴行政機(jī)關(guān)違法，誠(chéng)如前文所述，銀行是在受行政機(jī)關(guān)指派以行政機(jī)關(guān)的名義參與行政處罰的過(guò)程中作出違法行為的，故行政機(jī)關(guān)是違反禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的法律責(zé)任主體，違法責(zé)任應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。至于行政機(jī)關(guān)向公民賠償后是否可以對(duì)銀行進(jìn)行追償，則是另外一個(gè)問(wèn)題。
由于我國(guó)行政法還不完善，行政法庭的受案范圍還很有限，前述救濟(jì)路徑在實(shí)踐中不一定走得通，但按照依法治國(guó)和保障人權(quán)的基本原則，行政應(yīng)當(dāng)受到法律的規(guī)制，公民權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到法律的保障，公民權(quán)益的救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)是暢通和有保障的。如果私人參與行政為公民的權(quán)益救濟(jì)帶來(lái)了公私法救濟(jì)途徑選擇的困難，我們就有必要盡快建立針對(duì)私人參與行政的行政法制度，以適應(yīng)不斷增多的私人行政現(xiàn)象，使其受到行政法的規(guī)范。
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