日本收費(fèi)高速公路的建設(shè)及管理體制

　　目前，日本的公路總里程約120萬(wàn)km，其中收費(fèi)公路總計(jì)9507 km.日本的高速公路總里程為7393km，全部為收費(fèi)路，其中有6615 km是日本道路公團(tuán)管轄的全國(guó)城間高速公路。

　　1 建設(shè)資金來(lái)源及管理

　　日本公路的建設(shè)資金劃分為中央資金、地方資金和財(cái)投資金三部分。

　　中央資金和地方資金基本上由特定財(cái)源和一般財(cái)源組成。其中，特定財(cái)源為公路稅目中的全部汽油稅及50%的石油氣稅組成;一般財(cái)源為國(guó)家的一般稅收收入中用于公路建設(shè)的資金。

　　財(cái)投資金全名為財(cái)政投資貸款，其來(lái)源由四部分組成，①資金運(yùn)用部資金;②簡(jiǎn)易保險(xiǎn)資金; ③產(chǎn)業(yè)投資特別會(huì)計(jì);④政府擔(dān)保債券及借款。財(cái)投資金是有償使用的資金，需還本付息，它是以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的，其資金大部分掌握在大藏省資金運(yùn)用部，這是日本政府創(chuàng)立的一種特殊投資體制。

　　收費(fèi)道路事業(yè)主要靠國(guó)費(fèi)、地方費(fèi)以及財(cái)投資金運(yùn)作，其中財(cái)投資金是收費(fèi)公路事業(yè)中的很重要的一部分財(cái)源，除此之外還有信用債及充分運(yùn)用民間的資金。信用債是日本道路公團(tuán)等發(fā)行的債券中，政府不承擔(dān)承兌和不保證的一切私人債券，承兌等均需要依靠公團(tuán)的信譽(yù)。

　　日本的收費(fèi)道路絕大部分是由日本道路公團(tuán)管理，其資金來(lái)源由六部分組成：財(cái)投、收費(fèi)收入、國(guó)費(fèi)、緣故債、外債、民間借人金等。以1991年為例，財(cái)投占日本道路公團(tuán)資金總額的49.68%，收費(fèi)收入占39.87%，國(guó)費(fèi)占2%，緣故債占3.2%，外債占1.55%，民間借入金占3.7%.

　　從近年的趨勢(shì)看，財(cái)投資金對(duì)日本道路公團(tuán)的投資所占比重保持在50%;國(guó)費(fèi)對(duì)日本道路公團(tuán)的投入比重呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。在2002年日本道路公團(tuán)的預(yù)算中，國(guó)費(fèi)已從上年度的305億日元減至零。

　　2 收費(fèi)公路發(fā)展歷程

　　日本的道路收費(fèi)始于1871年，并于1952年依法創(chuàng)立了“通過(guò)收取車輛通行費(fèi)，償還建設(shè)貸款并投資新的道路建設(shè)”的新路子，明確規(guī)定了“收費(fèi)道路的建設(shè)主體和通行稅收取的主體是道路建設(shè)的管理者”(僅限于都道府縣和市的級(jí)別)。1956年3月通過(guò)了《日本道路公團(tuán)法》，同年4月成立了日本道路公團(tuán)作為國(guó)家干線收費(fèi)高速道路的建設(shè)、管理經(jīng)營(yíng)者。接著在1959年6月、1962年5月和1970年7月先后成立了首都高速道路公團(tuán)、阪神高速道路公團(tuán)和本洲四國(guó)聯(lián)絡(luò)橋公團(tuán)。1970年，為建設(shè)和管理經(jīng)營(yíng)地方收費(fèi)道路的法律制定后，地方道路公社也紛紛成立。從而形成了從國(guó)家一級(jí)到重要城市和地方一級(jí)的收費(fèi)道路建設(shè)管理體系。

　　根據(jù)《日本道路公團(tuán)法》，日本道路公團(tuán)是以建設(shè)和管理收費(fèi)公路為主要業(yè)務(wù)的特殊法人機(jī)構(gòu)，成立之初由政府100%出資。雖然它與私人法人一樣具有自身的決策和權(quán)力職能，但是，其業(yè)務(wù)活動(dòng)的基本原則，包括經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)范圍等，都是通過(guò)立法確定的，在發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算、資金計(jì)劃、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面須由國(guó)家批準(zhǔn)和監(jiān)督執(zhí)行。另一方面，對(duì)這樣一項(xiàng)公共性很強(qiáng)的事業(yè)，國(guó)家給予免征法人稅及政府擔(dān)保債券等特權(quán)。根據(jù)《日本道路公團(tuán)法》，日本道路公團(tuán)設(shè)總裁(1人)和監(jiān)事(2名)，由建設(shè)大臣任命;副總裁(1名)和理事(8名)可由總裁任命，但須經(jīng)建設(shè)大臣認(rèn)可。公團(tuán)的管理人員和職員都是公務(wù)員性質(zhì)，其中的監(jiān)事代表政府監(jiān)督公團(tuán)的業(yè)務(wù)，認(rèn)為有必要時(shí)，則向總裁或建設(shè)大臣提出意見(jiàn)。

　　日本道路公團(tuán)管理著全國(guó)的城間高速公路和一般收費(fèi)公路。而大城市圈的收費(fèi)高速公路則由首都高速道路公團(tuán)、阪神高速道路公團(tuán)、本洲四國(guó)聯(lián)絡(luò)橋公團(tuán)、指定城市高速道路公團(tuán)及地方公共團(tuán)體管理。

　　3 日本道路公團(tuán)的主要業(yè)務(wù)范圍

　　1)負(fù)責(zé)全國(guó)城間高速公路和一般收費(fèi)公路的收費(fèi)以及建設(shè)、改造、維護(hù)、修復(fù)及其他方面的管理;

　　2)收費(fèi)停車場(chǎng)的建設(shè)和管理;

　　3)高速公路服務(wù)區(qū)和其他設(shè)施的建設(shè)及管理;

　　4)與高速公路相關(guān)設(shè)施――如長(zhǎng)途汽車總站、掛車停車場(chǎng)的建設(shè)和管理;

　　5)災(zāi)害后的道路恢復(fù)工作;

　　6)與工程相關(guān)的調(diào)查、測(cè)量、設(shè)計(jì)、試驗(yàn)研究等。

　　日本道路公團(tuán)財(cái)務(wù)管理的相關(guān)法律規(guī)定主要有：

　　1)公團(tuán)的財(cái)政年度從當(dāng)年4月1日開始到翌年3月31日止。每年的業(yè)務(wù)計(jì)劃、資金計(jì)劃及預(yù)算編制好后，在財(cái)政年度前必須得到建設(shè)大臣的批準(zhǔn)，每年7月31日前必須完成決算。

　　2)公團(tuán)當(dāng)年的贏利，首先應(yīng)彌補(bǔ)上一年的虧損，在有剩余贏利時(shí)作為儲(chǔ)備金。如果當(dāng)年有虧損，則從上年的儲(chǔ)備金補(bǔ)足，仍然不足時(shí)則轉(zhuǎn)入虧損。

　　3)公團(tuán)在得到建設(shè)大臣批準(zhǔn)后，可進(jìn)行長(zhǎng)期或短期借款，或者發(fā)行道路債券。短期債券必須一年返還;當(dāng)資金不足時(shí)，不能償還的部分，經(jīng)建設(shè)大臣批準(zhǔn)可變成借款轉(zhuǎn)期，但必須在一年內(nèi)償還。

　　4)政府可對(duì)公團(tuán)發(fā)放長(zhǎng)期或短期貸款，也可認(rèn)購(gòu)道路債券。按照有關(guān)法律，政府對(duì)道路債券給予擔(dān)保。

　　5)公團(tuán)每年度制定長(zhǎng)期債務(wù)和道路債券的償還計(jì)劃，并由建設(shè)大臣批準(zhǔn)。

　　6)政府在預(yù)算范圍內(nèi)，對(duì)公團(tuán)的災(zāi)害修復(fù)工程給予補(bǔ)助。

　　7)公團(tuán)要接受建設(shè)大臣的監(jiān)督，必要時(shí)建設(shè)大臣可發(fā)布業(yè)務(wù)監(jiān)督的相關(guān)命令，并有權(quán)要求公團(tuán)報(bào)告其業(yè)務(wù)和財(cái)產(chǎn)狀況，有權(quán)對(duì)賬目、資產(chǎn)等進(jìn)行檢查。

　　以2000年為例，這一年日本道路公團(tuán)收入19277億日元，其中收費(fèi)19143億日元，占業(yè)務(wù)收入的99.3%.總支出9445億日元，包括管理費(fèi)3689億日元，利息5756億日元，余下的9293億日元作為償還基金還貸和還債。當(dāng)年的年度負(fù)債率為65%.

　　4 日本道路公團(tuán)的發(fā)展趨勢(shì)和近期動(dòng)向

　　近年來(lái)日本政府對(duì)日本四個(gè)道路公團(tuán)進(jìn)行了改革，將其合并轉(zhuǎn)入民營(yíng)。究其原因，主要是第二次世界大戰(zhàn)后，日本道路建設(shè)任務(wù)繁重且資金短缺，政府以立法的形式成立了特殊法人機(jī)構(gòu)，即道路公團(tuán)等，初衷是以公團(tuán)企業(yè)的形式來(lái)承擔(dān)起政府對(duì)公路建設(shè)的職能。幾十年來(lái)，道路公團(tuán)也確實(shí)使日本的道路建設(shè)得到迅速發(fā)展。截止到1999年，日本道路建設(shè)總里程居世界第五位，路網(wǎng)密度居世界第六位，日本的道路建設(shè)已經(jīng)達(dá)到一定的規(guī)模。但道路公團(tuán)的管理模式弊端也逐漸暴露出來(lái)，由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致管理效率低，資金運(yùn)用效益不高、產(chǎn)生腐敗等問(wèn)題。

　　日本道路公團(tuán)今后的發(fā)展趨勢(shì)是民營(yíng)化。最近幾年，日本企業(yè)接連發(fā)生了不少經(jīng)濟(jì)丑聞，導(dǎo)致了不少企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人引咎辭職，為推進(jìn)民營(yíng)化進(jìn)程，政府對(duì)公團(tuán)采取了四項(xiàng)措施：盡可能減少有息負(fù)債量;推進(jìn)財(cái)投機(jī)構(gòu)債券的發(fā)行，自己籌措資金;通過(guò)會(huì)計(jì)監(jiān)督法人引進(jìn)外部會(huì)計(jì)監(jiān)督;建立行為規(guī)范體制。為此公團(tuán)成立了行為規(guī)范部，其主要職責(zé)是監(jiān)督合同執(zhí)行情況，收集居民、公共團(tuán)體的意見(jiàn)，評(píng)價(jià)公團(tuán)的不良行為及相關(guān)民間信息等。上述措施一方面是為了建立內(nèi)部運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，另一方面是為民營(yíng)化做準(zhǔn)備。

　　5 日本的其他道路公團(tuán)和公社

　　除了日本道路公團(tuán)管理經(jīng)營(yíng)全國(guó)城間高速道路和一般收費(fèi)道路外，還有首都高速道路公團(tuán)、阪神高速道路公團(tuán)、本洲四國(guó)聯(lián)絡(luò)橋公團(tuán)以及眾多的地方道路公社。

　　1)首都高速道路公團(tuán)

　　戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)，特別是東京的人口迅速增加，市區(qū)擴(kuò)大、汽車數(shù)量激增，到1955年，城市中心以及郊區(qū)的道路先后達(dá)到飽和狀態(tài)。為擴(kuò)大道路網(wǎng)建設(shè)，1957年先確立了在東京建設(shè)高速道路的基本方針，1959年通過(guò)了《首都高速道路公團(tuán)法》，同年成立首都高速道路公團(tuán)。公團(tuán)成立后先后制定了城市計(jì)劃、專用路規(guī)劃等，共規(guī)劃了8條放射狀道路及環(huán)狀道路組成的70km的高速道路網(wǎng)。

　　該公團(tuán)負(fù)責(zé)首都市區(qū)及周圍地區(qū)高速公路和汽車專用路的新建、改造、維護(hù)、修補(bǔ)及其他相關(guān)的綜合管理，并征收通行費(fèi)。它和日本道路公團(tuán)的不同之處有兩點(diǎn)：其一，后者負(fù)責(zé)全國(guó)干線及一般收費(fèi)道路建設(shè)，前者只負(fù)責(zé)東京區(qū)內(nèi)及連接周圍地區(qū)專用路的建設(shè);其二是前者除了國(guó)家有專門投資外，根據(jù)政令地方公共團(tuán)體也需出資建設(shè)。

　　2)阪神高速道路公團(tuán)

　　1960～1961年間，大阪、神戶地區(qū)也相繼產(chǎn)生了交通堵塞問(wèn)題，受首都高速道路公團(tuán)的啟發(fā)，1962年通過(guò)了《阪神高速道路公團(tuán)法》，同年阪神高速道路公團(tuán)成立。該公團(tuán)和首都公團(tuán)性質(zhì)一樣，負(fù)責(zé)新建、改造、維護(hù)和管理大阪和神戶地區(qū)的高速道路及收費(fèi)業(yè)務(wù)。

　　3)本洲四國(guó)聯(lián)絡(luò)橋公團(tuán)

　　這個(gè)公團(tuán)是收費(fèi)道路和鐵路建設(shè)的綜合經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍是：根據(jù)道路法相關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)本洲四國(guó)聯(lián)絡(luò)道路的建設(shè)、改造、維護(hù)、管理以及收費(fèi)業(yè)務(wù);負(fù)責(zé)本洲四國(guó)鐵道橋的建設(shè)和管理;受國(guó)家和地方公共團(tuán)體的委托進(jìn)行長(zhǎng)大橋的建設(shè)以及長(zhǎng)大橋相關(guān)的調(diào)查、測(cè)量、設(shè)計(jì)試驗(yàn)及研究。

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