高等級公路收費與融資問題研究(6)

　　(二)拓寬高等級公路融資渠道、完善高等級公路投融資體制。

　　當(dāng)前高等級公路主要是收費公路存在的問題，從表面上來看基本是收費問題，但從根本上來看，收費本身固然存在一定的問題，但其中一些收費問題只是表象，除了管理模式和收費標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的技術(shù)性問題之外，還存在深層次的問題，即融資結(jié)構(gòu)不合理問題。由于高等級公路投資體制不健全和融資方式局限性導(dǎo)致的對于“貸款修路、收費還貸”方式的過度依賴，在不適合發(fā)展貸款修路的地方發(fā)展收費公路，由于過度依賴銀行貸款的單一融資方式，導(dǎo)致不論條件是否具備的地方，均不加選擇地采用“貸款”修路，導(dǎo)致部分路段效益不佳，即使在經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，個別路段也出現(xiàn)了收不抵支的情況，一方面造成了一定的債務(wù)負(fù)擔(dān)和銀行不良資產(chǎn)，另一方面導(dǎo)致收費公路收費過高、站點過密等問題。要從根本上解決這些問題，必須在借鑒國外高等級公路收費與融資經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國改革與發(fā)展的要求和現(xiàn)階段的需要與可能，為高等級公路開辟新的融資方式，探索適應(yīng)不同經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的地區(qū)實際的高等級公路融資方式。要加大中央財政對國道高等級公路的“基本等級投資”資金投入，建立發(fā)達(dá)地區(qū)對于不發(fā)達(dá)地區(qū)的公路投入的轉(zhuǎn)移支付制度，加快高等級公路投資體制改革和融資方式創(chuàng)新、形成規(guī)范有序的多元化公路建設(shè)投資格局，建立以中央財政投資傾斜、發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及公路發(fā)展政策優(yōu)惠為主要內(nèi)容的西部地區(qū)高等級公路建設(shè)的資金支持體系。

　　1.進一步改革和規(guī)范高等級公路投資體制。高等級公路建設(shè)難以完全按市場化運行以收回投資并獲得預(yù)期回報，也無法單靠地方的力量投資興建，需要中央、地方、私人共同參與，形成中央、地方和私人企業(yè)共同參與，政府和市場資源合理配置的規(guī)范有序的多元化、互補性的公路建設(shè)投資格局。根據(jù)公路項目的性質(zhì)，可以劃分為全國公益性項目、地區(qū)公益性項目和市場化項目。全國公益性項目主要包括國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團結(jié)線(通往民族地區(qū)地州公路)和省際連接線。地區(qū)公益性項目包括區(qū)內(nèi)國道、省道和鄉(xiāng)村公路建設(shè)。市場化項目主要包括與普通公路平行競爭的收費公路、通往旅游景點的收費公路等可自負(fù)盈虧或在政府補貼下基本達(dá)到收支平衡的公路。全國公益性項目由中央財政和地方財政投資建設(shè)，以中央財政投入為主;地區(qū)公益性項目由地方財政投資建設(shè)，必要時由中央財政提供一定補貼;市場化項目中央財政一般不提供財政資金或補貼，或完全按照市場化方式進行融資建設(shè)，并進行收費經(jīng)營;或由地方財政提供適當(dāng)補貼，促使其達(dá)到可市場化的臨界點，進行市場化經(jīng)營。

　　2.切實加大各級財政對高等級公路的“基本等級”資金投入。對高等級公路無論是一級還是高速公路建設(shè)，中央只提供按照基本等級即一級公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)核定的“基本等級投資”而不是全部建設(shè)投資的一定比例的資金，地方財政可以根據(jù)需要與可能決定道路的等級標(biāo)準(zhǔn)、并提供配套性投資和升級投資。根據(jù)東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展的差異，中央分別提供相當(dāng)基本等級投資的50%、60%和70%的財政性資金作為“基本等級投資”。為此，中央財政應(yīng)在國債資金投資、中央財政性建設(shè)資金、政策性貸款、車輛購置附加費專項資金等方面，加大對全國公益性項目的中央財政投資和地區(qū)公益性項目的中央財政補貼?！笆濉焙笃诘健笆晃濉逼陂g，全國公益性項目的中央財政投資的平均比例應(yīng)該從“九五”后期的15%逐步提高到“基本等級”投資的40%-60%，地區(qū)公益性項目的中央財政轉(zhuǎn)移支付提高到“基本等級”投資的15%-25%。各級地方政府要進一步加大對于地方公益性道路建設(shè)的資本金投入。

　　3.繼續(xù)規(guī)范利用國內(nèi)外銀行貸款建設(shè)高等級公路。由于地方財力相對有限，中央財政投入短期內(nèi)難以有比較大的改變，因此，高等級公路建設(shè)仍然需要國內(nèi)外銀行貸款發(fā)揮一定甚至比較大的作用。為了改善高等級公路融資結(jié)構(gòu)，控制債務(wù)規(guī)模，防范銀行金融風(fēng)險，必須探索利用國內(nèi)外銀行貸款加快高等級公路建設(shè)的規(guī)范化途徑?？梢钥紤]通過延長貸款期限、發(fā)展銀團貸款等方式優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險，保證高等級公路健康、穩(wěn)定、規(guī)范發(fā)展。

　　4.積極探索發(fā)行公路建設(shè)債券。由于債券融資具有規(guī)模大、期限長、成本低等特點，因此，發(fā)展債券是國外道路建設(shè)的重要融資手段?！笆晃濉睍r期將是我國債券市場大發(fā)展的時期，對高等級公路探索債券融資十分有利。為了拓寬和完善公路投融資方式，應(yīng)該允許高等級公路建設(shè)投資公司發(fā)行公路建設(shè)債券。

　　(三)切實解決西部高等級公路建設(shè)的融資困難。

　　我國西部地區(qū)國土遼闊，自然條件比較差，大部分地區(qū)被沙漠、高原、戈壁所覆蓋，運輸距離長、線路建設(shè)條件差，鐵路和航空發(fā)展受到自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平的嚴(yán)重制約，對于公路交通的客觀需求和依賴程度比較高。但由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，基礎(chǔ)薄弱、起步晚等原因，西部地區(qū)公路建設(shè)發(fā)展比較慢，交通落后問題仍然比較突出。盡管近年來高等級公路建設(shè)有較大進展，但各省區(qū)市之間、地區(qū)之間，特別是與中東部之間的聯(lián)系仍然很不方便，難以滿足對外聯(lián)系的需要，與東部地區(qū)的差距還在不斷拉大，既不適應(yīng)西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的需要，也不適應(yīng)社會進步、民族團結(jié)和共同發(fā)展的需要，更不適應(yīng)邊疆穩(wěn)定和國家安全的需要。根據(jù)我國實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署的要求，有關(guān)方面確定的西部地區(qū)公路交通發(fā)展的戰(zhàn)略總體目標(biāo)是：用20年左右的時間，基本建成布局合理、功能完善的公路運輸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)――省會到地州市及區(qū)域?qū)ν馔ǖ栏删€公路建成高等級公路。地州市到縣的公路一般以三級公路為主，并達(dá)到高級、次高級路面。縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以四級路為主，基本上實現(xiàn)路面硬化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村通機動車，有條件的地方通等級公路。在提高路面質(zhì)量上下功夫，保證路面完好平整。建設(shè)、改造總里程約35萬公里，投資總規(guī)模約7000億～8300億元，其中高等級公路建設(shè)7400億元。根據(jù)我國東部地區(qū)高等級公路網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本形成的實際情況，“十五”后期和“十一五”期間，國家應(yīng)該將高等級公路建設(shè)及中央對公路投資的重點逐步轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)來，切實加大中央財政對于西部地區(qū)公路建設(shè)的投資、探索東部地區(qū)對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，同時，給予西部地區(qū)一定的特殊政策，支持通過收費經(jīng)營、銀行貸款、發(fā)行債券等多種方式籌措公路建設(shè)資金。

　　1.應(yīng)切實加大中央財政對西部地區(qū)公路建設(shè)包括高等級公路的資金投入。西部地區(qū)國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團結(jié)線和省際連接線里程長、投資大、欠賬多，國家應(yīng)在國債資金投資、中央財政性建設(shè)資金、政策性貸款、車輛購置附加費專項資金等方面，加大對西部地區(qū)的傾斜力度，增加對于西部地區(qū)全國公益性項目的中央財政投資和地區(qū)公益性項目的中央財政補貼?！笆濉焙笃诘健笆晃濉逼陂g，西部地區(qū)全國公益性項目的中央財政投資的平均比例應(yīng)該從“九五”后期的15%逐步提高到“基本等級”投資的70%。地區(qū)公益性項目的中央財政轉(zhuǎn)移支付提高到“基本等級”投資的25%。

　　2.建議發(fā)行西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項國債。目前，中央財政對西部地區(qū)公路建設(shè)比例偏低且不穩(wěn)定，積極財政政策逐步淡出后，如何保證中央財政對西部地區(qū)公路建設(shè)的現(xiàn)有投資水平仍然是一個重要問題。為了解決積極財政政策淡出后，中央對于西部公路建設(shè)的投資領(lǐng)域，建議發(fā)行以道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的西部開發(fā)專項國債。

　　3.允許西部地區(qū)繼續(xù)適度發(fā)展二級收費公路。目前收費公路中問題比較多、反響比較大的主要是在原有道路基礎(chǔ)上改造的二級收費公路。根據(jù)目前各方面的意見和我國收費公路發(fā)展的現(xiàn)實，取消二級收費公路已經(jīng)是大勢所趨。但考慮到西部地區(qū)的特殊情況，在一定時期內(nèi)西部地區(qū)仍可適度發(fā)展二級收費公路，政府應(yīng)對收費公路提供政策和資金支持。應(yīng)該繼續(xù)允許西部地區(qū)以特許經(jīng)營等方式發(fā)展二級收費公路，中央政府給予一定的政策和資金支持。

　　4.對西部地區(qū)高等級公路建設(shè)用地實行優(yōu)惠政策。(1)執(zhí)行國家對鐵路、民航建設(shè)用地的規(guī)定，免交占地稅;(2)公路建設(shè)使用荒山、荒溝、荒丘、荒灘地免征土地補償費等。

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