2013年環(huán)評師《導(dǎo)則與標準》-濕地生態(tài)脆弱性評價及環(huán)境保護(6)

　　濕地處于水陸交錯地帶，決定了濕地管理是跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的管理，容易造成管理界線不清，責任不明的問題。隨著可利用資源的稀缺化，濕地引起眾多政府機構(gòu)和開發(fā)商的關(guān)注，濕地問題滲透到政府、企業(yè)和地方利益的方方面面。我國先后制定了許多有關(guān)環(huán)境保護的法律法規(guī)，并把濕地保護和合理利用列入21 世紀議程的優(yōu)先項目，但面對濕地這種復(fù)雜的新生的保護對象，現(xiàn)有的法律法規(guī)不可能完全覆蓋出現(xiàn)的問題，有些涉及濕地的法律條文之間還有相互矛盾之處。目前濕地保護中確定存在著無法可依、執(zhí)法不嚴的問題。制定濕地保護法律法規(guī)不僅是非常迫切，對從源頭上控制濕地破壞和退化，改善保護現(xiàn)狀也有重要意義。雖然關(guān)于環(huán)境保護的法律、法規(guī)很多，如水污染防治、大氣污染防治、噪聲控制、固體廢棄物污染防治及森林、草原、野生動物保護等法規(guī)，這些法規(guī)有很多都與濕地保護與管理相關(guān)，但是并沒有專門的關(guān)于濕地保護與管理的法律、法規(guī)，這就使得在濕地的具體的保護與管理中會出現(xiàn)無法可依或者是有法不可依的局面，沒有專門關(guān)于濕地保護與管理的專門的法律、法規(guī)，只憑相關(guān)的法律、法規(guī)是不可能顧及到濕地保護與管理的方方面面的。濕地是一個具有綜合性和整體性的復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，片面強調(diào)某些方面的保護與管理必然使其他方面的功能降低，同樣是達不到濕地保護與管理的目的。

　　目前已有一個全國濕地保護行動計劃，作為全國性的政策框架用于指導(dǎo)濕地資源的可持續(xù)利用。這項行動計劃可用來研究和分析造成濕地破壞和退化的行政管理和機構(gòu)設(shè)置因素，在政策層面上優(yōu)選有利于濕地生態(tài)系統(tǒng)的活動，并為制定有利于濕地可持續(xù)利用的政策提供一個行政管理的框架?，F(xiàn)行的法律法規(guī)主要是針對候鳥的保護，還應(yīng)制定一些包括濕地其他功能保護在內(nèi)的全國性或地方性的法律法規(guī)。

　　濕地的保護與管理需要全社會關(guān)注和各級政府重視和支持。特別是一些重要濕地所涉及的業(yè)務(wù)主管部門要配備必要的管理人員，健全管理機構(gòu)，制定規(guī)劃，強化管理。但是，僅依靠法律、法規(guī)的強制手段來達到濕地保護與管理的目的是非常困難的。制定的法律、法規(guī)必須要人們來依從它，懲罰和制裁都不是法律、法規(guī)的目的，這必然要求對民眾的法制宣傳和教育。通過濕地管理的法律、法規(guī)的宣傳和教育，一方面可使人民特別是當?shù)鼐用裰朗裁纯蔀?，什么不可?另一方面可使人們了解濕地對人類的生存和生活的重要性，自覺地加入到濕地保護與管理的行列，這對于濕地保護與管理的目標的實現(xiàn)具有事半功倍的效果。因此，要達到濕地的可持續(xù)管理，加強濕地保護與管理的立法和法制宣傳教育是一項基本策略。

　　5.3.加強科學(xué)調(diào)查與研究

　　“摸清家底”是一切管理活動起點，也是管理決策與管理行動正確與否的基礎(chǔ)。在管理體制中必須以有效的信息作為決策的基礎(chǔ)，不了解具體情況而做出的管理決策和采取的行動不可能達到預(yù)期的目的。濕地保護與管理首先必須了解我國濕地目前的保存狀態(tài)與破壞狀況，特別是濕地編目與監(jiān)測數(shù)據(jù)的獲取，弄清濕地受到哪些威脅及濕地的發(fā)展趨勢，確定優(yōu)先行動計劃等，所有的這些活動都必須對濕地進行科學(xué)調(diào)查。由于長期以來人們對濕地的不重視，不僅導(dǎo)致濕地大規(guī)模的破壞，也使得我們對濕地科學(xué)調(diào)查和研究起步較晚。現(xiàn)在，濕地在生物多樣性保護上的重要作用及濕地其他功能的重要性逐漸被人們所認識，雖然我們對濕地現(xiàn)狀有了一定的了解，但是我們在決定采取什么樣的行動才能使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展并發(fā)揮正常的生態(tài)功能時，現(xiàn)有的關(guān)于濕地知識還不夠，無論是從宏觀上還是從微觀上都必須對濕地進一步地了解;或者說我們現(xiàn)在還只是對某些區(qū)域或類型的濕地有所了解，而對另外一些區(qū)域或類型的濕地狀況知之不多。為了達到濕地保護與管理的目的，我們對濕地了解的現(xiàn)狀決定了必然要加強濕地科學(xué)調(diào)查。

　　濕地保護與管理的目標是否可行、是否合理以及我們?yōu)榱诉_到目標所采取的措施是否最有效等都取決于我們對濕地發(fā)展的自然規(guī)律的認識。在“摸清家底”的基礎(chǔ)上，進行濕地科學(xué)研究是確保濕地保護與管理目標實現(xiàn)的重要保證。因為生態(tài)系統(tǒng)的等級性，在不同的等級上來考查，濕地具有不同的性質(zhì)和發(fā)展規(guī)律在濕地區(qū)域內(nèi)，水分狀況是濕地得以維持和功能得以發(fā)揮的最主要的因素，在濕地保護與管理過程中，根據(jù)HGM 方法就可快速評估濕地功能狀況。同時，濕地也是更大一級區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，濕地斑塊必然會與周圍其他斑塊相互作用，在這個層次上進行濕地保護與管理必須綜合考慮多種因素對濕地功能恢復(fù)的影響。因此，在不同的等級層次上對濕地機理和機制的研究是我們對濕地保護與管理目標實現(xiàn)的保證，特別是在濕地恢復(fù)與重建工作中，必須強調(diào)加強對濕地的科學(xué)研究。

　　自然保護區(qū)的科研工作主要包括常規(guī)性研究、專題性研究和經(jīng)營管理技術(shù)研究，其中最主要是常規(guī)性研究，即保護區(qū)本底資源的調(diào)查，其相關(guān)資料掌握的完善程度是能否正常開展保護區(qū)管理工作的首要前提，也是評價保護區(qū)科研基礎(chǔ)的重要方面。目前，全國大分濕地保護區(qū)存在著本底不清的問題，這就更加要求我們要加強對濕地生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)調(diào)查與研究。

　　5.4.人與自然和諧共處策略

　　管理者、政府部門、非政府機構(gòu)及社會之間的協(xié)作是必須的。對濕地自然規(guī)律認識不清是達不到濕地生態(tài)系統(tǒng)管理的目的的;同樣，如果沒有解決和協(xié)調(diào)好各部門、各利益主體之間的利益和責任關(guān)系，也是達不到管理的目的的。全面發(fā)揮濕地生態(tài)系統(tǒng)的功能需要協(xié)調(diào)：自然與自然的關(guān)系;人與自然的關(guān)系;人與人的關(guān)系。人與人的關(guān)系是我們以往很少注意到的。目前大多數(shù)濕地保護管理機構(gòu)的職能僅限于協(xié)調(diào)自然與自然的關(guān)系、人與自然的關(guān)系，而人與人之間關(guān)系的協(xié)調(diào)缺失。這就要求我們在濕地生態(tài)系統(tǒng)管理中不僅要服從自然規(guī)律，而且還要充分注意社會規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律對濕地生態(tài)系統(tǒng)管理的重要作用，充分考慮管理活動可能帶來的直接的或間接的自然后果和社會后果。通過濕地科學(xué)調(diào)查與研究可以弄清楚濕地自然規(guī)律從而可以協(xié)調(diào)自然與自然之間關(guān)系及人與自然之間的關(guān)系，建立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)可以協(xié)調(diào)濕地生態(tài)系統(tǒng)管理中人與人之間的關(guān)系。只有在這3 種關(guān)系都得到很好的協(xié)調(diào)后，管理的目的才能實現(xiàn)。為了避免協(xié)調(diào)各部門和機構(gòu)之間的關(guān)系，在濕地生態(tài)系統(tǒng)保護與管理中應(yīng)盡量避免多頭管理。根據(jù)國外濕地管理的經(jīng)驗，對濕地的管理不應(yīng)有多頭管理。必須在決策統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立一個綜合管理部門，在統(tǒng)一目標的要求下，組織各有關(guān)方面開展多學(xué)科的綜合和專題研究，要克服過分強調(diào)部門的觀點。而且多頭管理容易產(chǎn)生責任推卸和利益爭奪的現(xiàn)象。

　　5.5.因時因地制宜策略

　　濕地生態(tài)系統(tǒng)管理需要適應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)特征和人類認知的動態(tài)發(fā)展。對不同類型和不同區(qū)域的濕地生態(tài)系統(tǒng)的應(yīng)采取不同的管理方法。對某一具體的濕地生態(tài)系統(tǒng)而言，由于其特征和功能會隨時間而發(fā)展變化，在不同的發(fā)展階段上也應(yīng)采取不同的管理方法。我們對濕地生態(tài)系統(tǒng)過程及其規(guī)律性的認識也是不斷發(fā)展的，對濕地生態(tài)系統(tǒng)的管理應(yīng)不斷地與最新的科學(xué)技術(shù)和科學(xué)發(fā)現(xiàn)相結(jié)合，不斷調(diào)整管理方式和方法。只有這樣，才能不斷完善對濕地生態(tài)系統(tǒng)的管理。同時，不確定性是濕地生態(tài)系統(tǒng)管理中不可避免的客觀存在，適應(yīng)性管理是實現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)管理功能不可分割的組成部分。

　　濕地生態(tài)系統(tǒng)是等級系統(tǒng)，不同層次上的濕地生態(tài)系統(tǒng)具有不同的特征和功能，其重要性、保護的優(yōu)先性和管理的目標也不同，在客觀上要求對各濕地生態(tài)系統(tǒng)區(qū)別對待，建立分層管理的管理模式。對不同類型的濕地生態(tài)系統(tǒng)實行分類管理，集中國家有限財力于重點保護區(qū)。對于尕海濕地生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)建立全國統(tǒng)一的專門管理機構(gòu)，加強投入，直接管理。對于國家級以外的濕地生態(tài)系統(tǒng)，可以各自成立管理委員會，其組成成員應(yīng)包括當?shù)卣賳T、保護區(qū)機構(gòu)、非官方組織(如生態(tài)學(xué)會)的代表、科研單位、相關(guān)企業(yè)以及社區(qū)居民代表。管理委員會的主要職能是協(xié)調(diào)濕地管理與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展之間的事務(wù)，同時防止無限追求利潤，切實處理好保護區(qū)人與人(不同利益群體之間)的關(guān)系，把社區(qū)發(fā)展納入濕地的管理議程，促進當?shù)厣鐓^(qū)居民參與管理和經(jīng)營，提高各方面人士的濕地保護意識，把濕地保護變?yōu)樯鐓^(qū)群眾在經(jīng)濟活動中主動持久的行為。

　　因時因地制宜、分層管理的策略內(nèi)在地要求我們對濕地生態(tài)系統(tǒng)的功能和特征進行實時的監(jiān)測和評估，并隨濕地生態(tài)系統(tǒng)狀況的變化不斷地調(diào)整管理目標與管理對策。對已開墾的濕地應(yīng)以濕地資源的可持續(xù)利用為管理目標;對未受人類活動影響的大面積濕地應(yīng)以保護為主要管理策略，特別是對黑海濕地應(yīng)建立濕地自然保護區(qū)以防濕地物種的滅絕或瀕危;對退化濕地應(yīng)根據(jù)實際情況選擇恢復(fù)、改進、建造等不同的措施來促進濕地功能的恢復(fù)。

　　5.6.多渠道籌措保護資金

　　當前，濕地保護已成為國際社會關(guān)注的熱點。我們應(yīng)該重視在濕地生態(tài)系統(tǒng)管理領(lǐng)域里的國際合作。世界上有些國家很早就開始對濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護與管理給予高度重視，在這方面他們有了豐富的理論成果和實踐經(jīng)驗。通過雙邊、多邊、政府、民間等合作形式，全方位引進先進技術(shù)和濕地管理經(jīng)驗可以使我們少走彎路，起到事半功倍的效果。同時，中國有些重要濕地對全球生物多樣性保護、全球氣候變化、跨國流域的水文系統(tǒng)等都具有重要影響，是世界人民共同的自然遺產(chǎn)，為了管理好這樣的濕地生態(tài)系統(tǒng)，必須吸納國外管理機構(gòu)的參與。中國是一個發(fā)展中的大國，在自然保護方面經(jīng)常面臨著資金不足的情況，對國際重要濕地，我們有責任保護好它，但在保護與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相沖突的時候，有必要通過國際性機構(gòu)(如Ramsar 公約組織和世界野生動物基金會等)爭取國際援助以緩和濕地保護資金的短缺和協(xié)調(diào)濕地保護與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的沖突。對張掖黑河濕地來說，濕地保護與管理是跨部門、多學(xué)科、綜合性的系統(tǒng)工程，因而其投入也具有多渠道、多元化、多層次的特點。政府投入是濕地保護資金的主渠道，各級政府要將濕地保護納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃之中，保證濕地保護行動計劃在全國各地區(qū)的實施。

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