2007公務員考試申論答案及試題解析

更新時間：2009-10-19 15:27:29 來源：|0

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2007公務員考試申論答案及試題解析

2007國家公務員考試申論參考答案及試題解析

一、根據(jù)“給定材料1、2”的內(nèi)容，整理一份供有關負責同志參閱的材料。（30分）
要求：概述全面，觀點鮮明，條理清楚，語言流暢，不超過500字。

參考答案：

近幾年來，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)建設進程不斷加快的新形勢下，大量農(nóng)村集體用地被國家征用。

就以河北北焦村和西營村為例，當?shù)氐耐恋卣饔没厩闆r為：第一，耕地流失嚴重。第二，土地征用的補償費用偏低，無法彌補農(nóng)民的損失。第三，在土地征用的過程中存在違法違規(guī)的操作行為。第四，利益的沖突無法很好地解決導致了上訪現(xiàn)象的增加。

由上述情況我們可以發(fā)現(xiàn)，我國在城市化發(fā)展取得巨大成就的同時，在農(nóng)村土地征用問題的許多方面仍略顯不足。首先，部分地區(qū)的征用土地的利用效率偏低，存在部分征地處于荒廢狀態(tài)的現(xiàn)象。其次，從經(jīng)濟學角度來衡量，征地收入與征地賠償之間存在不等價性，在獲得巨大征地收入的前提下，對失地農(nóng)民的補償費用過低，這是違反價值規(guī)律的經(jīng)濟行為。再次，從構(gòu)建和諧社會的角度看，農(nóng)民的權(quán)益沒有得到完全的維護必然會影響社會的穩(wěn)定。第四，農(nóng)村的一些相關管理部門存在違法違規(guī)賣地的行為，如賤賣土地、拖欠農(nóng)民土地補償費等問題。第五，從市場經(jīng)濟的角度來看，作為土地使用權(quán)的“賣方”的農(nóng)民，卻沒有權(quán)利為自己的土地使用權(quán)定價，這也是不符合市場經(jīng)濟規(guī)律的。

我國政府針對這個問題，已出臺《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，規(guī)范審批權(quán)，相信該社會問題將逐步地得到解決。

二、“給定資料7”提出了“持續(xù)土地利用管理”的問題。請結(jié)合“給定資料3-7”，談談對“持續(xù)土地利用管理”應從哪些方面評價。（15分）

要求：分條作答，簡明扼要，不超過150字。

參考答案：

應從土地使用效率和土地的可持續(xù)利用兩方面來評價。

從土地使用效率看：（一）建設用地的規(guī)模（二）人均用地量（三）經(jīng)濟產(chǎn)出與用地的比例關系（四）閑置土地的有效利用（五）建設用地規(guī)模的控制（六）土地復墾的效果

從土地的可持續(xù)利用看：（一）防止土地資源退化，提高土地質(zhì)量（二）適度地開發(fā)土地（三）植樹造林，防止水土流失（四）增加對荒地的使用，減少對耕地和森林資源的使用（五）適度的施肥、灌溉，保護生態(tài)環(huán)境

三、本題僅限報考行政執(zhí)法類、市（地）以下綜合管理類職位的考生作答。
1、給定資料中談到了排土場、尾礦庫的綠化，“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地的整治，請概括說明這些作法的目的和意義。不超過200字。（10分）
目的：
一、加快復墾速度，提高廢棄用地的使用率。
二、綠化整治可以防止水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。
三、通過整治可以增加耕地面積，實現(xiàn)耕地占補平衡，同時可使農(nóng)民獲得實惠。
四、綠化還可以控制揚塵污染，保護環(huán)境。

意義：
通過這些措施促進了土地的合理使用，有利于環(huán)境保護，同時也改善了周邊農(nóng)民的生活。
（講到意義，從國家政策談，可以涉及可持續(xù)發(fā)展、和諧社會中的人與自然及人與人之間的和諧、同時也符合經(jīng)濟學的要求，使土地發(fā)揮了最大的效用，而且降低了其他相關社會問題的治理成本）

2、根據(jù)“給定資料6”，試分別解釋“存量土地”和“地荒”的含義。（15分）
存量土地：城市建設“存量土地”是指現(xiàn)有城市建設用地。是政府經(jīng)營城市、土地儲備工作中出來的名詞，特指現(xiàn)有城市建設用地中的低效利用的、破產(chǎn)企業(yè)閑置的建設土地、需要調(diào)整的不符合城市規(guī)劃的其他建設土地，通過收購、收回方式將這部分土地儲備起來，而后依照規(guī)劃進行招拍掛方式出讓。這部分土地就叫城市建設“存量土地”。
地荒：是指城市建設用地的供應量不能滿足實際需求的問題。

四、本題僅限報考省級（含副省級）以上綜合管理類職位的考生作答。
1、“給定資料2”提到“把土地轉(zhuǎn)讓市場區(qū)分為兩大類進行交易”，請進一步說明這兩大類市場怎樣區(qū)分，并談談在這兩大類市場中怎樣解決“農(nóng)民沒有權(quán)利為自己的土地定價”的問題。不超過200字。（10分）

分析：最重要的是主體的不同，一類市場的主體是政府和農(nóng)民，政府是買方，農(nóng)民是賣方，但要注意的是標的物不是土地，而是土地的使用權(quán)。這是一個農(nóng)民出讓土地使用權(quán)的過程。另一類市場的主體政府和土地的開發(fā)商或投資者（即購買土地使用權(quán)的個人或企業(yè)、組織），這里政府就是賣方了，這是一個政府轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的過程。

至于“農(nóng)民沒有權(quán)利為自己的土地定價”的問題，關鍵點是一個制度的問題，即在整個征地的過程中農(nóng)民是一個被動題，至少缺少了兩種權(quán)利，一是決定土地使用權(quán)賣不賣的權(quán)利，二是將自己的土地使用權(quán)賣多少錢的權(quán)利。這里最重要的還是要完善社會主義市場經(jīng)濟制度，因為除非征地是完全為了公共利益，否則征地不應該是一個政治行為，而應該是一個經(jīng)濟行為。要解決“農(nóng)民沒有權(quán)利為自己的土地定價”的問題，政府首先來說，就是要轉(zhuǎn)變角色，從“主導”逐步過渡到“引導”。然后是完善相關的征地制度，制度要平衡每一方的利益要求，包括征地方和農(nóng)民的利益要求。要完善相關的補償制度，要切記，不僅僅要補償農(nóng)民個人，也補償農(nóng)民所在的農(nóng)村集體組織，更要補償?shù)氖钱數(shù)氐沫h(huán)境。

2、假如中央有關部門成立聯(lián)合檢查組，對地方征用農(nóng)民集體所有土地補償費管理使用情況進行專項檢查，請列出此項檢查所查的主要內(nèi)容。（15分）
分析：首先要明確的是檢查的對象是“土地補償費”的管理使用，而不是檢查征地問題。

參考答案：
一、審核征地的面積，看當?shù)氐恼鞯匦袨槭欠窈侠砗戏?。二、根?jù)當?shù)氐慕?jīng)濟水平，以確定征地的價格是否合理。三、根據(jù)被征地農(nóng)民近三年平均產(chǎn)值，以及征地后的農(nóng)民實際產(chǎn)值，以確定土地補償費的使用能否彌補征地后農(nóng)民的生活需要。四、審核土地的出售價格，核算后以確定土地補償費的額度是否合理。五、審核征用地所興建的項目，以確定是否符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需要，是否符合環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的要求。

五、請以“命脈”為題，寫一篇關于土地問題的文章。（30分）

要求：1、參考給定資料，自選角度，提出問題，解決問題。

2、觀點明確，聯(lián)系實際，分析具體，條理清楚，語言流暢。

3、全文不少與800字。

命脈

—— “把脈”中國的土地問題

西漢的賈誼有句話，說明了當時土地與人民的關系。“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”。可見對于人民來說，自古以來土地就是人民的命脈。而到了現(xiàn)代社會，土地仍然也是農(nóng)民的命脈。目前，隨著工業(yè)經(jīng)濟不斷發(fā)展，城市快速擴大化的沖擊，農(nóng)民對土地固有的使用權(quán)在發(fā)生著各種各樣的變化，在這個變化過程中，農(nóng)村土地征用過程中存在的問題尤其突出。

在城市先進經(jīng)濟主導整體經(jīng)濟的時代，農(nóng)村地域縮小、人口減少是必然趨勢，國家的作用在于在這個城鄉(xiāng)變遷過程最大限度地捍衛(wèi)和保護農(nóng)民的利益，以實現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展、農(nóng)民利益不受損的雙贏局面。那么我們應該怎樣達到這種雙贏的局面呢？筆者認為應從以下幾個角度來考慮：

從經(jīng)濟學的角度看，最大的問題在于目前我國的征地賠償與征地收益之間存在巨大的差額。這首先就不符合價值規(guī)律的原則，因為征地賠償實際就是農(nóng)民土地使用權(quán)的“價格”，而征地收益更多的是體現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的“價值”，農(nóng)民土地使用權(quán)的“價格”與農(nóng)民土地使用權(quán)的“價值”不相符，那么這就是一個不合理的經(jīng)濟現(xiàn)象。那么我們要怎么做呢？就是要重拾價值規(guī)律的精神和原則，同時要充分考慮到土地的價值與許多因素有關，我們要制定合理的有彈性的符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的征地賠償制度。切實維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，進一步完善征地程序，著重解決征地規(guī)模過大、補償安置不到位、同農(nóng)民協(xié)商不夠等突出問題。建立補償標準聽證制度，嚴格按法律規(guī)定落實補償安置措施；補償標準要合理公正，土地補償費要及時到位。嚴厲查處拖欠、挪用、截留土地補償費等違法行為。

從社會學的角度看，農(nóng)村土地征用過程中存在的問題直接影響了農(nóng)民的實際利益，引起了部分被征地農(nóng)民的不滿，導致了一些沖突、上訪等不和諧的社會現(xiàn)象。對于這方面來說，我們的政府就需要做更多的協(xié)調(diào)、引導的工作了。首先從制度建設的層面，就要完善相關的土地征用和管理的制度。其次從維護農(nóng)民權(quán)益的層面看，政府除了在征地時給予經(jīng)濟補償外，更重要的是要解決農(nóng)民在失地后的“謀生問題” ，要“急農(nóng)民之所急，想農(nóng)民之所想”，積極探索解決被征地農(nóng)民社會保障和長遠生計的有效辦法，建議設立失地農(nóng)民社會保障基金，專門用于失地農(nóng)民的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等等。建立健全農(nóng)村勞動力的培訓機制，通過職業(yè)培訓，進一步提高他們的素質(zhì)、勞動技能和謀生能力，還可組織農(nóng)村剩余勞動力進城務工，拓寬農(nóng)民增收渠道。

從環(huán)境保護的角度看，要認識到土地資源的合理利用是關系到子孫后代福址的大事。目前我國少數(shù)地區(qū)還存在著“短視”的行政行為，只著重于“開發(fā)”，而不注重“保護”。同時還存在著違法違規(guī)征地的現(xiàn)象。對于這方面問題，關鍵在于“監(jiān)督”和“教育”。 “監(jiān)督”是指監(jiān)督各級機關、組織和個人要嚴格遵守我國的征地制度。“教育” 是指廣大干部和群眾要認識到土地資源合理使用的重要性。同時從我國國情出發(fā)，實行最嚴格的耕地保護制度，尤其是要重點保護基本農(nóng)田，同時還要做好土地占補平衡工作，充分挖掘土地資源潛力，以促進土地資源可持續(xù)利用，保障國家糧食安全。

通過以上幾個角度的分析，我們可以看到，土地實際上不僅僅是農(nóng)民的命脈，也是城市居民，甚至是我們整個國家的命脈所在。現(xiàn)在我們的命脈在我們國家的快速發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些問題，其實就如同人也會偶爾傷風感冒一樣，是一個很正常的事情。而我們要做的，就是為這個社會問題好好地把把脈，找到問題的癥結(jié)所在，然后對癥下藥，自然就能藥到病除了。

深度剖析2007年國家申論考試

2007年中央國家機關公務員申論考試可以說出乎很多人意料，但卻又在情理之中，為什么？因為繼2005年考察了農(nóng)村方面的問題之后，事隔兩年，國家申論題再一次考察了農(nóng)村問題。實際上從命題的熱點性來說，07年的題目確實是一個很重要的熱點時事，因為連續(xù)幾年我們國家所出臺的一號文件就是談三農(nóng)問題，所以再次考察農(nóng)村方面的問題并不違背申論考試的熱點性的大原則，所以說在情理之中。只是從傳統(tǒng)的壓題角度來看，一般來說大家普遍都會認為不會在很短的時間段內(nèi)重復考察同一個大方向的社會問題，所以就很出乎很多人意料。

對于07年的申論話題，這一個目前很受關注的一個社會問題，而這次國家在這么重要的考試中將這個社會問題拿出來作為考試題目，實際上是對于廣大的公務員的考生是寄予很大期望。為什么？因為參加公務員考試的考生中必定有一部分人未來是要從事公務員工作，我們現(xiàn)在都在談三個代表，其中最重要的當然就是我們的黨、我們的政府、我們所有的代表國家行使人民所賦予權(quán)力的公務員要真正代表最廣大的人民群眾的利益。而現(xiàn)在哪部分人占我國人口的絕大部分，是農(nóng)民。因此，對于這次申論考試的話題來說，對于考生也是一次政治的教育，由最后一題的題目我們可以明白，“命脈”，什么是命脈，簡單得說就是沒有它就活不下去了。因此我們的文章中要體現(xiàn)的不僅僅是分析問題解決問題的能力，而是要體現(xiàn)一個角度，一個看問題做事情的出發(fā)點，那就是要維護最廣大的人民群眾的利益。這個話說起來好象很簡單，但在我們文章中的解決問題的對策中如何體現(xiàn)呢？很多人或許會覺得給農(nóng)民利益就可以了，而事實上我們要知道，實際上根據(jù)客觀的歷史條件，每一個歷史時期，具體的利益很多時候都是守恒的。有人得到就有人損失。所以，要想在對策中只給一些人利益，而不收回某些人的利益，是無法做到的。有很多人說解決社會問題要中庸，筆者也贊同要中庸地和諧地解決社會問題，但需要強調(diào)的是在這里結(jié)果是無法做到“中庸”的，要“中庸”的是解決問題的過程，即“中庸”地完成利益的平衡。即我們的關注點應在于“過程”。

而農(nóng)村的土地流失問題，解決它的關鍵點首先應該是要認識到這是歷史發(fā)展過程中的一個“必然”。為什么？因為從歷史發(fā)展的趨勢來看，人類必定是要不斷地利用和開發(fā)土地的，而在城市土地已經(jīng)儲量不足的情況下，農(nóng)村土地被用于開發(fā)是不可避免的，這是我們弄清楚的第一點。即我們要認識到保護土地資源很重要，但不代表只能保護不能開發(fā)，而開發(fā)不可避免地要造成農(nóng)村的土地流失。當前農(nóng)村土地征用的程序不規(guī)范甚至違法和補償標準的不統(tǒng)一，賠償額度偏少是引發(fā)農(nóng)村社會矛盾和加劇農(nóng)民上訪事件增加的主要因素。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)建設進程不斷加快的新形勢下，市郊區(qū)城邊土地正面臨被蠶食的命運，土地征用的步伐不會停止隨之產(chǎn)生的社會矛盾也不可停息。

說到這里，是不是意味著我們要放任這個問題的發(fā)展呢？不是的。因為我們要清楚的是，使農(nóng)民利益受損的原因不在于農(nóng)村的土地流失，而是在于農(nóng)村的土地是如何流失的。因此，我們的對策的側(cè)重點不在于如何避免農(nóng)村土地被開發(fā)，而在于農(nóng)村土地如何合理得被開發(fā)。

而農(nóng)村土地如何合理得被開發(fā)呢？這就是我們關注這個問題第二個關鍵，這個問題牽扯到是什么？就是一系列的利益關系問題。對于廣大的考生來說，首先要做的就是判斷在這里面哪些是合理合法的利益，哪些是不合理不合法的利益。而做完這個判斷之后，對策就非常明確了——“保護合理合法的利益，破除不合理不合法的利益”。接著就是用什么方式去完成“保護合理合法的利益，破除不合理不合法的利益”這一目的。前面講了要中庸地解決社會問題，但不意味我們對非法的行為不給予懲罰，而是我們認識到對策的重點不在于懲罰，而在于“利益的引導”。

對于農(nóng)民來說，我們是要給予利益的。而“利益的引導”的關鍵就是“征地安置”問題。在土地使用形式轉(zhuǎn)變過程中，會產(chǎn)生的巨大土地收益，但是征地農(nóng)民卻沒有獲得很大利益。那么如何使農(nóng)民在征地之后獲得較大的利益呢？有以下幾個對策：

對策一：保障征地農(nóng)民的就業(yè)問題。扶持和激勵就業(yè)，尤其要鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。向有勞動能力的征地農(nóng)民發(fā)放具有與城市居民同等效用的勞動手冊；對農(nóng)民進行技能培訓；鼓勵征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，對自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供貼息貸款和實施減免稅優(yōu)惠。

對策二：保障農(nóng)民對土地收益的安全使用。限制土地收益進入個人消費領域，建立切實可行的基金，幫助農(nóng)民緩解僅靠個人難以解決的困難。例如，農(nóng)民的社會保障問題可以通過設立社會保障基金緩解，耕地的復耕可以設立復耕基金，等等。基金來源于土地收益分配前的必要扣除?？梢钥紤]給征地農(nóng)民一點“自由資金”，讓他們有一個自由發(fā)展、自主創(chuàng)業(yè)的空間和資本。

對策三：完善征地補償辦法，中央制定全國統(tǒng)一最底標準，地方因地制宜按照土地綜合利用和實際年產(chǎn)值制定地方標準，但地方標準不得低于國家標準；在征地補償費是否統(tǒng)一管理問題，中央不適宜制定統(tǒng)一行為，可放權(quán)讓地方自行落實，制定省級地方性法規(guī)，但資金要專戶、專項、核算、審計、公開、協(xié)商一致，另外，村民民主討論后可以決定該資金的合理使用；應落實失地農(nóng)民再就業(yè)培訓計劃，引導農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)，妥善安置幼、老、傷殘的社會保障問題；逐漸規(guī)范征地審批前聽證制度、批前告知和確認制度的建設，切實維護農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和救濟權(quán)。

而對于政府來說，關鍵就不是利益補償了，而是如何扮演好一個利益協(xié)調(diào)者的角色問題。而就目前來說，國家也是很關注農(nóng)村土地征用問題，對于目前的現(xiàn)狀，盡管問題有逐漸好轉(zhuǎn)的趨勢，但總體而言國家也還是不滿意的，因為還有很多的問題需要去解決。

而當前農(nóng)村土地征用主要存在哪些問題及原因呢？目前一些主流的觀點主要有如下幾點：

1、征地是政府行為，即由地方政府或相關部門直接介入征地活動，這就使得農(nóng)民在征地中處于比較被動的位置，當農(nóng)民和政府或開發(fā)商就補償、安置等問題無法達成協(xié)議，申請政府或職能部門協(xié)調(diào)裁決時，由于政府或職能部門既是“運動員”又是“裁判員”的雙重身份，農(nóng)民要求解決的問題有時得不到解決。

2、征用農(nóng)民土地的目的多是為了招商引資、建設各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）或是擴大城市原有規(guī)模，人為加速城市化進程。我國目前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段，有計劃地、合理地征用一些農(nóng)村土地是必需的，但有些地方政府沒有端正經(jīng)濟發(fā)展的指導思想，考慮本地經(jīng)濟發(fā)展的實際情況不夠，脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，缺乏長遠考慮，片面追求眼前效益、地區(qū)效益，盲目立項，建設開發(fā)區(qū)（園區(qū)）貪大求全，或者把征來的土地用來進行無實質(zhì)意義、不得民心的虛榮建設，大搞所謂的“政績工程” 、“形象工程” ，這種把經(jīng)濟發(fā)展和資源保護對立起來，靠大量占用土地、破壞資源和環(huán)境來謀求發(fā)展的做法是脫離我國實際的，是不可取的，也是得不償失的。

3、有關農(nóng)村土地征用的法律法規(guī)急待完善。目前，土地征用的補償安置標準普遍偏低，安置措施不到位，有的地方出臺土地征用辦法時，更多地考慮政府或開發(fā)商的利益，低價征用，高價出售，犧牲農(nóng)民利益。而對于農(nóng)民來說，失地就意味著失業(yè)，因為拿不到足夠的補償，得不到妥善的安置，又失去了收入來源，他們的生活出現(xiàn)了困難，甚至重返貧困，同時也給社會穩(wěn)定埋下了隱患。

4、由于我國農(nóng)村土地是歸農(nóng)民集體所有，作為個人狀態(tài)的農(nóng)民在征地時，權(quán)利很難得到保障，一些農(nóng)民在知之甚少甚至是完全不知情的情況下，土地就被征用了，而且征用土地的補償費用也大多是歸集體所有，所以擠占、挪用、拖欠土地補償費用的情況時有發(fā)生，有的村干部利用手中的權(quán)力貪污、揮霍征地補償費，更加激起民憤。

那么如何加強農(nóng)村土地征用管理呢？目前一些主流的觀點主要有如下幾點：

1、各級地方政府及相關部門應提高對“土地是民生之本”的認識，在依法行政中牢固樹立“以民為本”的理念，加強管理，逐步完善有關法律法規(guī)，進一步規(guī)范農(nóng)村土地征用行為。

2、各地政府及有關部門要從嚴把好征地關，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，慎用征地權(quán)力，切實控制征地規(guī)模，要進一步發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用。比如工商企業(yè)或房地產(chǎn)開發(fā)用地，可以通過征購、租賃農(nóng)民集體所有土地等市場方式取得。

3、從我國國情出發(fā)，實行最嚴格的耕地保護制度，尤其是要重點保護基本農(nóng)田，同時還要做好土地占補平衡工作，充分挖掘土地資源潛力，以促進土地資源可持續(xù)利用，保障國家糧食安全。

4、切實維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，進一步完善征地程序，著重解決征地規(guī)模過大、補償安置不到位、同農(nóng)民協(xié)商不夠等突出問題。建立補償標準聽證制度，嚴格按法律規(guī)定落實補償安置措施；急農(nóng)民之所急，想農(nóng)民之所想，補償標準要合理公正，土地補償費要及時到位。嚴厲查處拖欠、挪用、截留土地補償費等違法行為。

5、從穩(wěn)定大局出發(fā)，高度重視解決農(nóng)民失地失業(yè)問題。積極探索解決被征地農(nóng)民社會保障和長遠生計的有效辦法，建議設立失地農(nóng)民社會保障基金，專門用于失地農(nóng)民的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等等。建立健全農(nóng)村勞動力的培訓機制，通過職業(yè)培訓，進一步提高他們的素質(zhì)、勞動技能和謀生能力，還可組織農(nóng)村剩余勞動力進城務工，拓寬農(nóng)民增收渠道。

6、抓緊清理各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的違規(guī)用地，該撤的撤，該并的并，杜絕亂征濫占農(nóng)村土地的現(xiàn)象。

最后，筆者還是要強調(diào)的一點是，從現(xiàn)在國家公務員申論考試的趨勢來看，涉及人民群眾切身利益的話題將會是考察的重點，而對于考生來說，無論面對什么樣的考試話題，最關鍵的一點，就是利益的平衡，如何和諧得做到利益的平衡。而對于利益的平衡，我們的對策中有關政府的部分，要盡可能地少使用“強制性”的措施，更多地使用“引導性”的措施，我們現(xiàn)在都在談和諧社會，而在和諧社會里，更多的不是去強迫人民作出適應社會發(fā)展的改變，而是更多的引導人民作出適應社會發(fā)展的改變。

附部分話題的背景材料：

背景材料一：
2004年，農(nóng)業(yè)大省河南實施最嚴格的耕地保護制度，以確保全省基本農(nóng)田面積穩(wěn)定。河南省國土資源廳強調(diào)要落實“五不準”———不準國家重點建設項目之外的非農(nóng)建設占用基本農(nóng)田；不準以退耕還林為名，將平原（坪壩）地區(qū)耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕范圍，突破土地利用總體規(guī)劃，隨意減少基本農(nóng)田面積；不準占用基本農(nóng)田植樹造林、發(fā)展林果業(yè)；不準以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進行畜禽飼養(yǎng)，以及其他破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；不準占用基本農(nóng)田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。

2004年，國土資源部下達給河南的建設用地指標為9000公頃，同比減少近30％。在建設用地指標大幅減少的同時，全省將加大力度實施“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地復墾、整治。統(tǒng)計顯示，目前，河南僅“空心村”閑置的土地約有250萬畝，而磚瓦窯場浪費的土地還要多。

河南還強調(diào)完善基本農(nóng)田統(tǒng)計核查制度，嚴肅處罰違法占用基本農(nóng)田案件；采取措施加大土地整理復墾力度，加強對基本農(nóng)田和中低產(chǎn)田的改造，確保糧食安全；落實占補平衡措施，已經(jīng)征用的土地必須依法對農(nóng)民補償?shù)轿弧?/div>

背景材料二：

從北焦村沿西北方向乘車行駛不到半個小時，可到達石家莊市新華區(qū)杜北鄉(xiāng)的西營村。

西營村處在石家莊市城市地下水源一級保護區(qū)內(nèi)，河北省環(huán)保局曾經(jīng)禁止六類污染性項目和行為進入水源保護區(qū)，一度使西營村近似于一塊不能開發(fā)的“死地”。一村民說：“原來這里工廠不讓進，企業(yè)也不讓進，怕污染了水源。”

2002年8月，經(jīng)河北省長辦公會議批準，河北政法職業(yè)學院準備在石家莊市北郊征用土地建新校區(qū)。得知這一信息，包括西營村在內(nèi)的許多鄉(xiāng)村與學院進行接觸。

西營村村委會主任楊建華說，當時為了爭奪學校進村，其他村都相互壓價，賤賣土地。最后，學院傾向于在西營村征地920畝。“現(xiàn)在，‘死地’居然變成了‘活地’。”楊建華備感欣慰地說。

2003年11月10日，西營村黨總支部和村委會決定對學院征地一事進行民意測驗，并把征地條件寫在測驗表上。楊建華說，89%的村民同意征地，11%的村民不同意征地。村黨總支和村委會據(jù)此成立談判小組，與學院正式談判。雙方達成的結(jié)果是，學院為每畝地支付征地補償費7萬元，還有其他補償。

但在2004年4月18日起草的上訪材料上，至少有360多名村民簽字畫押反對上述征地方案。西營村現(xiàn)有村民2000人左右，反對者占18%以上。許多村民說，反對者遠不止這個數(shù)，許多人沒來得及簽字畫押。

按《村委會組織法》的規(guī)定，涉及村民利益的重大事項，村委會必須提請村民會議討論決定，方可辦理；有十分之一以上的村民提議，也應當召集村民會議。

村民傅更新說：“村民多次要求召開村民會議，但村委會拒不召開，村干部說，電視宣傳、民意測驗就等于召開村民會議。賣地還是村委會說了算。”

2004年2月，政法職業(yè)學院新校區(qū)建設被確定為河北省2004年重點建設項目。3月，在征地和開工手續(xù)未辦妥的情況下，河北省國土資源廳和石家莊市政府同意該項目進行工程用地的前期準備工作。4月至今，為平整土地，學院和村委會跟村民多次發(fā)生沖突。

結(jié)果是，學院派施工人員用履帶拖拉機將土地推平，村委會派人把耕地下面用來灌溉的地下水道挖斷，致使大部分耕地閑置至今。學院原定2004年9月新生入住新校區(qū)，但到11月，未見校方破土動工。

眼瞅著耕地卻種不成莊稼，十幾畝的果樹一棵一棵干死，村民高銀柱很心疼。他說：“100多畝蔬菜大棚，菜秧都長出一寸了，他們說拆就拆。”
農(nóng)民沒有權(quán)利為自己的土地定價

按照協(xié)議，河北政法職業(yè)學院應向西營村支付征地補償金共6300多萬元，并在2004年5月25日前將總額的80%匯入西營村賬戶。但據(jù)村委會主任楊建華介紹，到10月，學院僅付款2350萬元，只占總額的三分之一多。其中，2000萬元平均分給2000多個村民，每人1萬元，剩下300萬元先由村委會保管。楊說，等省國土廳發(fā)布公告，征地款才能全部到賬，到賬后也將全部分給村民?，F(xiàn)在村里欠每個村民2萬元。

按照協(xié)議，學院還要向西營村賠付地面附著物損失費50萬元，負責給村里申請200畝高層住宅用地指標，并享受石家莊市“城中村”改造優(yōu)惠政策。

這50萬元地面附著物損失費均攤到920畝地上，每畝地才500多元錢。對于這個賠償標準，許多村民明顯不滿。他們要求按1畝地一年的收入賠償，種糧食賠償1500元，種蔬菜賠償2000元。

1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每人的補助標準為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。

被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

按照這個標準的最高倍數(shù)乘以2000元的畝產(chǎn)值，西營村村民每畝地最多獲得土地補償費2萬元，安置補償費1.2萬元，總計3.2萬元。

《土地管理法》還規(guī)定，依照上述規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍，則西營村村民每畝地最多可獲得6萬元補償費。

如此計算，政法職業(yè)學院向西營村支付征地補償費每畝7萬元，似乎村民已經(jīng)占了便宜。

2003年4月，石家莊市政府公布了市區(qū)土地基準地價，將商業(yè)用地分為8級，1級每平方米為4723元，折合每畝94萬多元；8級每平方米為497元，折合每畝9.9萬多元。這意味著，西營村被征用土地所獲得的補償，比用于商業(yè)開發(fā)，每畝最低少2.9萬元，最高少87萬元。

2004年11月3日，國土資源部印發(fā)《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，其中比《土地管理法》優(yōu)厚的規(guī)定是：如果土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。

西營村部分村民一直想按照商業(yè)用地的市場價出讓土地。但政法職業(yè)學院建新校區(qū)不屬于商業(yè)用途，村民的愿望在現(xiàn)行法律和法規(guī)中找不到依據(jù)。

村民傅更新一家5口共有5畝地，其中2.7畝被征用。他說，2.7畝地若種小麥和玉米，年收入有兩千來元，種蔬菜年收入也有兩三千元。5畝地一年收入一萬來元，勉強夠全家一年的開銷?，F(xiàn)在，雖然得到5萬元征地補償和3000元拆毀蔬菜大棚的補償，卻永遠失去了一半的土地。

他說：“家里的糧食，兩個小孩上學，日?；ㄙM，都是從地里出。村里一個企業(yè)也沒有，我們都指著土地吃飯。”一想到所得補償也不夠幾年花銷的，傅更新就發(fā)愁今后的生活沒有著落。

西營村的情形在中國農(nóng)村非常普遍。10月，浙江省長興縣雉城鎮(zhèn)五峰村的村民胡批金到北京上訪，投訴無果后找到某周刊，他說他們村農(nóng)民目前是“種田無地，上班無崗，低保無份”。他把給失地農(nóng)民發(fā)一點征地補償費的做法叫“一腳踢”，即給點錢就一腳踢開，再也沒人管了。

他提供的證據(jù)顯示，村里土地被上級政府以每畝28萬元賣給了一家房產(chǎn)公司蓋商品房，但給村里的征地補償款每畝只有24600元，真正落到村民手中的，人均只有15000元左右。

胡批金說，僅有的這點征地補償款也只能支撐幾年光景，眼看原來的溫飽生活都難以維持。當?shù)亓餍幸痪淇陬^禪，“爺爺笑，老子跳，孫子上吊。”說的就是祖孫三代靠這點錢生活的情形。

據(jù)中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所提供的數(shù)據(jù)，從1990年到2002年，大陸占用耕地4736萬畝用于非農(nóng)建設，今后每年非農(nóng)建設用地仍需要250萬—300萬畝。這些非農(nóng)建設用地主要集中在城郊農(nóng)村，那里一般人均耕地不足0.7畝，每占用一畝耕地就會造成1.4人失去土地。依此推算，13年來大陸至少有6630萬農(nóng)民失去土地，而且這個數(shù)字仍在增長。

于建嶸認為，由于征地補償標準低，失地農(nóng)民所獲得的補償費不足以創(chuàng)業(yè)，政府又沒有為他們建立合理安置和社會保障制度，這些失地農(nóng)民大都成了無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的流民。而中國歷史上的社會動蕩和改朝換代，流民都成為隱患。

土地糾紛是影響農(nóng)村穩(wěn)定的首要問題

在石家莊市長安區(qū)南高營鎮(zhèn)西古城村，有關部門為搞土地開發(fā)，造成380畝耕地、菜地無法耕種，至今垃圾成堆，雜草叢生，已閑置4年。村民上訪無效后，就自發(fā)組織起來，在耕地旁搭了間瓦房，日夜輪流看守，反對圈占。

《土地管理法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用。但是，有關法律未對“公共利益”做出明確界定，大量營利性商業(yè)項目和眾多開發(fā)區(qū)，都以“公共利益”的名義獲得征地資格，得以強制征用土地，引發(fā)農(nóng)民的群體性上訪和官民沖突。

中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長石小敏在接受《財經(jīng)時報》采訪時說，需要嚴格區(qū)分公益性用地的公益用途和商業(yè)用途，完全意義上的公益性用地實際上并不多。

北京大學法學院教授趙曉力說：“中央政府去查開發(fā)區(qū)，老是抓不住根子。土地級差地租現(xiàn)在被官僚體系分割。鄉(xiāng)村的官僚清楚得很，辦企業(yè)哪有倒賣土地來錢快？開發(fā)都是幌子，他們都是要賣地的。”

據(jù)《中國紀檢監(jiān)察報》報道，2004年上半年，大陸共發(fā)現(xiàn)土地違法行為4.69萬件，立案查處3.39萬件；清還農(nóng)民征地補償費欠款87.4億元，占欠款總數(shù)的59%；核減各類開發(fā)區(qū)4735個，占年初6741個的70%，規(guī)劃面積從3.75萬平方公里，壓縮到1.34萬平方公里，壓縮了2.41萬平方公里。

2003年８月至2004年６月，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸主持的課題組對中國農(nóng)村社會形勢進行了專項調(diào)查研究。6月15日—7月14日，課題組對進京上訪的農(nóng)民進行問卷調(diào)查，獲得632份有效問卷，其中涉及土地問題的有463份，占73.2%。2004年1月以來，課題組共收到172封農(nóng)民控告信，信中涉及土地問題的有109封，占63.4%。

調(diào)查顯示，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為目前農(nóng)民維權(quán)抗爭活動的焦點，是當前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。

于建嶸介紹，目前，大陸農(nóng)村土地爭議以浙江、山東、江蘇、河北、廣東等省最為突出，起因大都是地方政府非法或強制征地。

以前，在稅費爭議中，上訪、宣傳和阻攔收費是農(nóng)民最主要的抗爭方式?，F(xiàn)在，在土地糾紛中，農(nóng)民往往到縣級以上政府門口或被征土地上靜坐、示威，甚至到高速公路、鐵路上靜坐。他們打出的標語是：“我們要吃飯，要生存”；“我們是農(nóng)民，土地是我們的命根子”；“沒有土地，我們賴何以生存？到頭來，只有揭竿而起，因為，吏不可畏，小民從來不可輕”。

據(jù)媒體報道，農(nóng)民在抗爭過程中，時常與官方和警方發(fā)生流血沖突，還發(fā)生過一些農(nóng)民搗毀鄉(xiāng)、縣政府的過激事件。

原國務院體改辦副主任邵秉仁早前表示，在城市化過程中，農(nóng)民失地而流失的利益至少近5萬億元人民幣，比新中國建國后30年工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”所積累的幾千億元，超出很多。

2004年10月底，國務院下發(fā)了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，強調(diào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)在國務院和省、自治區(qū)、直轄市政府，各省、自治區(qū)、直轄市政府不得違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定下放土地審批權(quán)。

《決定》對農(nóng)民最關注的征地補償作了新承諾：土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)卣梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼?？h級以上政府應當使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障。這意味著各級政府要將土地出讓金部分轉(zhuǎn)移給被征地的農(nóng)民。

部分媒體稱這個決定是“土地”，并給予較高評價。但部分上訪農(nóng)民則有更高的期待。

據(jù)《財經(jīng)時報》2004年10月報道，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學家牛若峰也傾向于通過土地交易轉(zhuǎn)讓市場，對農(nóng)民進行直接補償。

他認為，目前的土地為國家和集體所有，土地轉(zhuǎn)移存在兩個市場。政府對一級市場具有壟斷權(quán)，土地交易需先由國家或集體收回，再進入二級市場交易轉(zhuǎn)讓。這導致轉(zhuǎn)讓利益分配嚴重不均。

牛建議，中國應合并兩個土地市場，實行統(tǒng)一土地轉(zhuǎn)讓市場，并根據(jù)土地使用性質(zhì)，區(qū)分兩大類進行交易。對于公益性用地，政府有權(quán)進行征購，實行非合約性交易，但農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓價格應由市場來決定，按市場價格來計算補償征購金；對于經(jīng)營性用地，農(nóng)民享有自主決策土地出讓權(quán)，實行合約性交易，其價格完全由市場來決定。（材料二選自鳳凰周刊）

背景材料三：

龍子湖園區(qū)是鄭州市鄭東新區(qū)建設規(guī)劃的組成部分。但該規(guī)劃因與土地利用總體規(guī)劃不相銜接，未獲得國家批準。2002年12月，河南省省長辦公會議原則確定在龍子湖地區(qū)建設高校園區(qū)。此后，河南省和鄭州市先后批準12所院校入駐該園區(qū)。在省、市兩級批準有關院校進駐的過程中，鄭州市鄭東新區(qū)管委會在未依法辦理建設用地審批手續(xù)的情況下，從2003年3月起先后與鄭州市金水區(qū)政府簽訂征地協(xié)議24份，共征收土地14877畝。在金水區(qū)按協(xié)議進行征地拆遷后，有關高校相繼入場平整土地或開工建設，配套基礎設施陸續(xù)開工?，F(xiàn)場勘測表明，如今，在征收土地范圍內(nèi)，已圈建圍墻、平整土地、建筑物及設施占地11339畝，其中一般耕地2999畝、基本農(nóng)田4222畝，其余仍為原狀。

自2003年2月起，全國開展土地市場秩序治理整頓工作，大力整治亂占濫用土地、嚴重破壞耕地等違法現(xiàn)象。然而，就在一個月后的3月份，龍子湖園區(qū)開始實施非法征地拆遷。隨后的一年多時間，中央對土地市場治理整頓的力度逐步加大，但鄭州市對此置若罔聞，繼續(xù)其違法行為。2004年下半年，國土資源部、農(nóng)業(yè)部等部委組織全國基本農(nóng)田大檢查，檢查組到鄭州后，要求去龍子湖園區(qū)，但被河南省、鄭州市有關部門以種種借口阻撓。2005年2月的一天，也就是農(nóng)歷新年的正月十五，張新寶等一行三人來到鄭州，下火車前5分鐘通知省廳要去龍子湖園區(qū)。經(jīng)過5天的仔細調(diào)查，當時已有6所院校進駐園區(qū)，正在組織施工建設，圈了6000多畝地，實際占用了2700多畝。3月份，國土資源部將調(diào)查情況上報國務院。國務院批示，同意在有關院校占地2700畝的總規(guī)模不擴大、修改鄭州市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并相應核減鄭州市用地指標的條件下，依法辦理先期開工的6所院校的用地手續(xù)。但是，鄭州市竟然置中央決策于不顧，不但不停止、不查處，反而繼續(xù)實施非法征收占用土地行為，并且征占勢頭比以前更兇更猛，想進一步將“生米煮成熟飯”，造成既成事實。

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