城鄉(xiāng)規(guī)劃師|看不懂市級國空總規(guī)試行版編制指南?速來圍觀新聞發(fā)布會!

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導 讀

9月24日(周四)上午10點，自然資源部召開《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》有關情況新聞發(fā)布會，自然資源部國土空間規(guī)劃局局長張兵介紹了《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》有關情況。

自然資源部國土空間規(guī)劃局張兵局長、國土空間規(guī)劃局孫雪東副局長、國土空間規(guī)劃局二級巡視員李楓就市級國土空間總體規(guī)劃與以往的城市總體規(guī)劃的比較、為什么將“雙評價”和災害風險評估作為市級總規(guī)編制的基礎工作、新的國土空間總體規(guī)劃如何解決城市土地粗放利用與空間無序擴張、《指南》如何回應人民群眾關注的問題、市級總規(guī)編制中如何避免“圖上畫畫、墻上掛掛”等問題進行了解答。

以下為新聞發(fā)布會詳情。

新聞發(fā)布會現(xiàn)場

自然資源部辦公廳副主任王永梅：

各位媒體記者朋友們：大家上午好!

歡迎各位前來參加自然資源部舉行的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》新聞發(fā)布會。

2018年，根據中共中央《深化黨和國家機構改革方案》，將土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃相關職責整合由自然資源部門行使，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。去年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》搭建了新的國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”，明確了頂層設計?！岸嘁?guī)合一”改革和國土空間規(guī)劃體系建設工作的推進情況，得到了社會各界、相關行業(yè)以及新聞媒體朋友們的關注和關心。尤其是市級國土空間總體規(guī)劃，作為“五級三類”規(guī)劃體系中非常重要的一級，承上啟下，事關國家戰(zhàn)略部署的落實與民生的改善和發(fā)展，備受社會關注。按照“多規(guī)合一”要求，自然資源部在廣泛聽取各方面意見、充分凝聚全社會智慧的基礎上，研究制定并印發(fā)了《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》，指導和規(guī)范地方開展市級國土空間總體規(guī)劃編制工作。

今天我們邀請到自然資源部國土空間規(guī)劃局張兵局長、國土空間規(guī)劃局孫雪東副局長、國土空間規(guī)劃局二級巡視員李楓，向大家介紹《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》有關情況并回答大家的問題。

首先，請張兵局長介紹《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》有關情況。

自然資源部國土空間規(guī)劃局局長張兵：

建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。去年《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》印發(fā)以來，自然資源部按照“多規(guī)合一”改革要求，積極推進國土空間規(guī)劃體系的建設工作，印發(fā)《自然資源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》(自然資發(fā)〔2019〕87號)，全面啟動國土空間規(guī)劃編制審批和實施管理工作。自然資源部陸續(xù)發(fā)布了《省級國土空間規(guī)劃編制指南》(試行)、《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南(試行)》、關于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和現(xiàn)狀評估工作的通知等規(guī)范性文件，同時經國家標準化管理委員會批準，成立了國土空間規(guī)劃分技術委員會。同時，加快推進國土空間規(guī)劃立法工作，研究制定規(guī)劃編制單位資質管理、注冊規(guī)劃師資格管理、推進國土空間規(guī)劃高等專業(yè)教育等相關辦法。市級國土空間總體規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系構建中重要的一環(huán)，今天我們在這里正式發(fā)布《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》(以下簡稱《指南》)。截止2019年，我們國家有684個設市城市，其中地級以上297個，可見指南涉及面廣。

一、制定《指南》的背景

城市是經濟社會發(fā)展和人民生產生活的重要載體，是現(xiàn)代文明的標志。2015年中央召開了建國以后的第四次中央城市工作會議，習近平總書記高度重視城市工作，對城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展和規(guī)劃工作作出了一系列重要指示批示，是我們開展國土空間規(guī)劃工作的基本遵循?！岸嘁?guī)合一”改革后，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。市級國土空間總體規(guī)劃對市域國土空間開發(fā)保護做出統(tǒng)籌安排，在國土空間規(guī)劃體系的“五級三類”規(guī)劃中，發(fā)揮承上啟下、統(tǒng)籌平衡、指導約束的重要作用。目前，各地正在積極開展市級國土空間總體規(guī)劃編制的前期工作。為進一步指導和規(guī)范各地做好市級國土空間總體規(guī)劃編制，我部組織近二十家有關技術單位深入研究、起草了《指南》。陸昊部長高度重視市級國土空間總體規(guī)劃編制工作，組織多次專題會議研究討論，前后征求不同領域近百位老師意見，多輪次征求地方自然資源主管部門意見，并于8月20日至9月5日向社會公開征求意見，充分凝聚全社會智慧。經反復修改完善，《指南》已于近日正式印發(fā)。

二、制定《指南》的主要考慮

制定《指南》主要有四個方面考慮：

(一)貫徹新時代新理念新要求。

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導下編制規(guī)劃，將城市作為有機生命體，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式;堅持以人民為中心，從社會全面進步和人的全面發(fā)展出發(fā)，塑造高品質城鄉(xiāng)人居環(huán)境;堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)融合，落實區(qū)域協(xié)調發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、可持續(xù)發(fā)展和主體功能區(qū)等國家戰(zhàn)略;堅持一切從實際出發(fā)，立足本地自然和人文稟賦以及發(fā)展特征，發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜開展規(guī)劃編制工作。生態(tài)文明新時代的市級國土空間總體規(guī)劃，要按照生態(tài)優(yōu)先、高質量發(fā)展、高品質生活、高水平治理要求，圍繞“兩個一百年”奮斗目標，促進形成面向2035年的更加綠色安全、健康宜居、開放協(xié)調、富有活力并各具特色的國土空間開發(fā)保護格局。

(二)體現(xiàn)“多規(guī)合一”優(yōu)勢。

市級國土空間總體規(guī)劃是在原有城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等空間類規(guī)劃的基礎上，融合、優(yōu)化、創(chuàng)新形成的更加適應生態(tài)文明新時代要求的空間規(guī)劃。它不是過去幾個規(guī)劃的拼合，是要融合創(chuàng)新，按照生態(tài)文明新時代的新要求來重新設計好市級國土空間總體規(guī)劃的基本內容。市級國土空間總體規(guī)劃作為全域國土空間開發(fā)保護的綱領，強調全域全要素的規(guī)劃管理，既注重保護也注重發(fā)展，既關注自然資源也關注人文資源，既要繼承原有空間規(guī)劃好的做法也要強調方法創(chuàng)新，既要發(fā)揮戰(zhàn)略引領作用也要守住底線、發(fā)揮指導約束作用。因此，市級國土空間總體規(guī)劃能夠更好的體現(xiàn)綜合性、戰(zhàn)略性、協(xié)調性、基礎性和約束性。

(三)注重上下銜接和實施傳導。

發(fā)揮市級國土空間總體規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中承上啟下的作用，落實國家發(fā)展戰(zhàn)略和上位規(guī)劃部署，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，對下級規(guī)劃和相關專項規(guī)劃形成有效指導約束，強調責權對等，兼顧管控和傳導。強調規(guī)劃編制后的實施監(jiān)督，通過近期行動計劃等政策措施加強規(guī)劃實施，并將市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據庫作為規(guī)劃成果組成部分同步上報，建設國土空間規(guī)劃“一張圖”， 這是歷史上的第一次，為后續(xù)城市體檢評估和規(guī)劃全生命周期管理奠定基礎，確保一張藍圖干到底。

(四)側重導向性。

市級國土空間總體規(guī)劃編制工作尚處于實踐探索階段，考慮到我國各市級行政單元在資源稟賦、發(fā)展階段等方面差異較大，《指南》側重明確基本工作要求，突出導向性?！吨改稀诽岢隽司欧矫娴闹饕獌热荩⒃跇祟}中清晰明確了各部分的價值導向，指明了未來發(fā)展的方向。在此基礎上，各省、自治區(qū)可根據地方實際，補充、細化相關內容要求和技術規(guī)定;各地市在編制市級國土空間總體規(guī)劃時，也要堅持一切從實際出發(fā)，因地制宜，突出當?shù)刈匀缓腿宋姆A賦，有利于促進地方形成有特色、有優(yōu)勢的發(fā)展局面。

三、《指南》的主要內容

《指南》分正文和附錄兩部分。其中，正文部分突出重點、通俗易懂，明確規(guī)劃編制要完成的任務、目標和價值導向;附件對關鍵性技術內容進行了規(guī)定和說明。

(一)總體要求。明確市級國土空間總體規(guī)劃的定位、工作原則、規(guī)劃范圍、期限和層次等，以及編制主體、程序和成果形式。

(二)基礎工作。強調市級國土空間總體規(guī)劃的編制必須建立在扎實的前期調查、分析和研究基礎上，包括統(tǒng)一底數(shù)和底圖、分析自然地理格局、重視規(guī)劃實施和災害風險評估、加強重大專題研究、開展城市總體設計研究等。

(三)主要編制內容。明確了九個方面的內容，包括：明確空間發(fā)展目標戰(zhàn)略，優(yōu)化空間總體格局，強化資源環(huán)境底線約束，優(yōu)化空間結構和提升連通性，完善公共空間和公共服務功能，保護自然與歷史文化，完善基礎設施體系，推進國土整治修復與城市更新，建立規(guī)劃實施保障機制等。

(四)公眾參與和多方協(xié)同。加強頂層設計與問計于民相結合，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會協(xié)同機制：規(guī)劃編制中要調動社會各界力量共同參與;方案論證要充分征求有關部門和社會各界意見;規(guī)劃獲批后要及時公開，接受社會公眾監(jiān)督。

(五)審查要求。提出在方案論證階段和成果報批之前，審查機關應組織老師參與論證和進行審查。

(六)附錄。提供支撐規(guī)劃編制工作的規(guī)范性技術要求，包括名詞解釋和說明、規(guī)劃分區(qū)、圖件目錄、文本附表、指標體系、強制性內容和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求。

自然資源部將加強《指南》的解讀，指導各地開展市級國土空間總體規(guī)劃編制工作，因地制宜、突出重點、廣泛實踐、積極探索，在地方試用過程中不斷完善，確保規(guī)劃能用、管用、好用。

自然資源部辦公廳副主任王永梅：感謝張兵局長的介紹。下面，請記者提問。請?zhí)釂柕挠浾呓榻B一下自己所在的新聞單位。

[自然資源部國土空間規(guī)劃局局長張兵]

自然資源部辦公廳副主任王永梅：

各位媒體記者朋友們：大家上午好!

歡迎各位前來參加自然資源部舉行的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》新聞發(fā)布會。

2018年，根據中共中央《深化黨和國家機構改革方案》，將土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃相關職責整合由自然資源部門行使，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。去年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》搭建了新的國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”，明確了頂層設計?！岸嘁?guī)合一”改革和國土空間規(guī)劃體系建設工作的推進情況，得到了社會各界、相關行業(yè)以及新聞媒體朋友們的關注和關心。尤其是市級國土空間總體規(guī)劃，作為“五級三類”規(guī)劃體系中非常重要的一級，承上啟下，事關國家戰(zhàn)略部署的落實與民生的改善和發(fā)展，備受社會關注。按照“多規(guī)合一”要求，自然資源部在廣泛聽取各方面意見、充分凝聚全社會智慧的基礎上，研究制定并印發(fā)了《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》，指導和規(guī)范地方開展市級國土空間總體規(guī)劃編制工作。

今天我們邀請到自然資源部國土空間規(guī)劃局張兵局長、國土空間規(guī)劃局孫雪東副局長、國土空間規(guī)劃局二級巡視員李楓，向大家介紹《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》有關情況并回答大家的問題。

首先，請張兵局長介紹《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》有關情況。

自然資源部國土空間規(guī)劃局局長張兵：

建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。去年《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》印發(fā)以來，自然資源部按照“多規(guī)合一”改革要求，積極推進國土空間規(guī)劃體系的建設工作，印發(fā)《自然資源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》(自然資發(fā)〔2019〕87號)，全面啟動國土空間規(guī)劃編制審批和實施管理工作。自然資源部陸續(xù)發(fā)布了《省級國土空間規(guī)劃編制指南》(試行)、《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南(試行)》、關于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和現(xiàn)狀評估工作的通知等規(guī)范性文件，同時經國家標準化管理委員會批準，成立了國土空間規(guī)劃分技術委員會。同時，加快推進國土空間規(guī)劃立法工作，研究制定規(guī)劃編制單位資質管理、注冊規(guī)劃師資格管理、推進國土空間規(guī)劃高等專業(yè)教育等相關辦法。市級國土空間總體規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系構建中重要的一環(huán)，今天我們在這里正式發(fā)布《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》(以下簡稱《指南》)。截止2019年，我們國家有684個設市城市，其中地級以上297個，可見指南涉及面廣。

一、制定《指南》的背景

城市是經濟社會發(fā)展和人民生產生活的重要載體，是現(xiàn)代文明的標志。2015年中央召開了建國以后的第四次中央城市工作會議，習近平總書記高度重視城市工作，對城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展和規(guī)劃工作作出了一系列重要指示批示，是我們開展國土空間規(guī)劃工作的基本遵循。“多規(guī)合一”改革后，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。市級國土空間總體規(guī)劃對市域國土空間開發(fā)保護做出統(tǒng)籌安排，在國土空間規(guī)劃體系的“五級三類”規(guī)劃中，發(fā)揮承上啟下、統(tǒng)籌平衡、指導約束的重要作用。目前，各地正在積極開展市級國土空間總體規(guī)劃編制的前期工作。為進一步指導和規(guī)范各地做好市級國土空間總體規(guī)劃編制，我部組織近二十家有關技術單位深入研究、起草了《指南》。陸昊部長高度重視市級國土空間總體規(guī)劃編制工作，組織多次專題會議研究討論，前后征求不同領域近百位老師意見，多輪次征求地方自然資源主管部門意見，并于8月20日至9月5日向社會公開征求意見，充分凝聚全社會智慧。經反復修改完善，《指南》已于近日正式印發(fā)。

二、制定《指南》的主要考慮

制定《指南》主要有四個方面考慮：

(一)貫徹新時代新理念新要求。

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導下編制規(guī)劃，將城市作為有機生命體，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式;堅持以人民為中心，從社會全面進步和人的全面發(fā)展出發(fā)，塑造高品質城鄉(xiāng)人居環(huán)境;堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)融合，落實區(qū)域協(xié)調發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、可持續(xù)發(fā)展和主體功能區(qū)等國家戰(zhàn)略;堅持一切從實際出發(fā)，立足本地自然和人文稟賦以及發(fā)展特征，發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜開展規(guī)劃編制工作。生態(tài)文明新時代的市級國土空間總體規(guī)劃，要按照生態(tài)優(yōu)先、高質量發(fā)展、高品質生活、高水平治理要求，圍繞“兩個一百年”奮斗目標，促進形成面向2035年的更加綠色安全、健康宜居、開放協(xié)調、富有活力并各具特色的國土空間開發(fā)保護格局。

(二)體現(xiàn)“多規(guī)合一”優(yōu)勢。

市級國土空間總體規(guī)劃是在原有城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等空間類規(guī)劃的基礎上，融合、優(yōu)化、創(chuàng)新形成的更加適應生態(tài)文明新時代要求的空間規(guī)劃。它不是過去幾個規(guī)劃的拼合，是要融合創(chuàng)新，按照生態(tài)文明新時代的新要求來重新設計好市級國土空間總體規(guī)劃的基本內容。市級國土空間總體規(guī)劃作為全域國土空間開發(fā)保護的綱領，強調全域全要素的規(guī)劃管理，既注重保護也注重發(fā)展，既關注自然資源也關注人文資源，既要繼承原有空間規(guī)劃好的做法也要強調方法創(chuàng)新，既要發(fā)揮戰(zhàn)略引領作用也要守住底線、發(fā)揮指導約束作用。因此，市級國土空間總體規(guī)劃能夠更好的體現(xiàn)綜合性、戰(zhàn)略性、協(xié)調性、基礎性和約束性。

(三)注重上下銜接和實施傳導。

發(fā)揮市級國土空間總體規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中承上啟下的作用，落實國家發(fā)展戰(zhàn)略和上位規(guī)劃部署，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，對下級規(guī)劃和相關專項規(guī)劃形成有效指導約束，強調責權對等，兼顧管控和傳導。強調規(guī)劃編制后的實施監(jiān)督，通過近期行動計劃等政策措施加強規(guī)劃實施，并將市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據庫作為規(guī)劃成果組成部分同步上報，建設國土空間規(guī)劃“一張圖”， 這是歷史上的第一次，為后續(xù)城市體檢評估和規(guī)劃全生命周期管理奠定基礎，確保一張藍圖干到底。

(四)側重導向性。

市級國土空間總體規(guī)劃編制工作尚處于實踐探索階段，考慮到我國各市級行政單元在資源稟賦、發(fā)展階段等方面差異較大，《指南》側重明確基本工作要求，突出導向性?！吨改稀诽岢隽司欧矫娴闹饕獌热?，并在標題中清晰明確了各部分的價值導向，指明了未來發(fā)展的方向。在此基礎上，各省、自治區(qū)可根據地方實際，補充、細化相關內容要求和技術規(guī)定;各地市在編制市級國土空間總體規(guī)劃時，也要堅持一切從實際出發(fā)，因地制宜，突出當?shù)刈匀缓腿宋姆A賦，有利于促進地方形成有特色、有優(yōu)勢的發(fā)展局面。

三、《指南》的主要內容

《指南》分正文和附錄兩部分。其中，正文部分突出重點、通俗易懂，明確規(guī)劃編制要完成的任務、目標和價值導向;附件對關鍵性技術內容進行了規(guī)定和說明。

(一)總體要求。明確市級國土空間總體規(guī)劃的定位、工作原則、規(guī)劃范圍、期限和層次等，以及編制主體、程序和成果形式。

(二)基礎工作。強調市級國土空間總體規(guī)劃的編制必須建立在扎實的前期調查、分析和研究基礎上，包括統(tǒng)一底數(shù)和底圖、分析自然地理格局、重視規(guī)劃實施和災害風險評估、加強重大專題研究、開展城市總體設計研究等。

(三)主要編制內容。明確了九個方面的內容，包括：明確空間發(fā)展目標戰(zhàn)略，優(yōu)化空間總體格局，強化資源環(huán)境底線約束，優(yōu)化空間結構和提升連通性，完善公共空間和公共服務功能，保護自然與歷史文化，完善基礎設施體系，推進國土整治修復與城市更新，建立規(guī)劃實施保障機制等。

(四)公眾參與和多方協(xié)同。加強頂層設計與問計于民相結合，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會協(xié)同機制：規(guī)劃編制中要調動社會各界力量共同參與;方案論證要充分征求有關部門和社會各界意見;規(guī)劃獲批后要及時公開，接受社會公眾監(jiān)督。

(五)審查要求。提出在方案論證階段和成果報批之前，審查機關應組織老師參與論證和進行審查。

(六)附錄。提供支撐規(guī)劃編制工作的規(guī)范性技術要求，包括名詞解釋和說明、規(guī)劃分區(qū)、圖件目錄、文本附表、指標體系、強制性內容和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求。

自然資源部將加強《指南》的解讀，指導各地開展市級國土空間總體規(guī)劃編制工作，因地制宜、突出重點、廣泛實踐、積極探索，在地方試用過程中不斷完善，確保規(guī)劃能用、管用、好用。

自然資源部辦公廳副主任王永梅：感謝張兵局長的介紹。下面，請記者提問。請?zhí)釂柕挠浾呓榻B一下自己所在的新聞單位。

[自然資源部國土空間規(guī)劃局局長張兵]

(新聞社)記者提問：《指南》新提出要將“雙評價”和災害風險評估作為市級總規(guī)編制的基礎工作，請問是怎么考慮的?謝謝。自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長孫雪東答：

“雙評價”和災害風險評估是《指南》新提出的規(guī)劃基礎性工作，之所以新提出，這是新時代國土空間規(guī)劃的歷史使命和內在邏輯決定的。

國土空間規(guī)劃本質上是經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設目標任務在空間上的體現(xiàn)。我國正在從人均1萬美元邁向“兩個一百年”偉大復興奮斗目標的征程上，相應的，國土空間規(guī)劃實踐正處于從工業(yè)文明時代轉向生態(tài)文明時代的發(fā)展階段，更多的是調整型、重構型規(guī)劃。新時代的國土空間規(guī)劃，以自然地理格局為基礎，堅持問題導向、目標導向和治理導向，確?？臻g安全，保證中華民族永續(xù)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展;提高空間效率，為形成以國內大循環(huán)為主、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局提供空間支撐;提升空間品質，滿足人民群眾高品質生活需要。所以這一輪的國土空間規(guī)劃的邏輯可以簡單概括為三個導向、三大任務。

一是通過“雙評價”，找出并解決問題。規(guī)劃是否能用管用好用，首先要能解決問題。我部今年初發(fā)布的資源環(huán)境承載能力和國土開發(fā)適宜性評價技術指南，旨在回答一個地區(qū)水土光熱等資源環(huán)境要素能夠支撐的農業(yè)生產、城鎮(zhèn)建設的最大規(guī)模，以及進行農業(yè)生產、城鎮(zhèn)建設的適宜程度?！半p評價”主要在國家、省級層面開展，其原則是一致的，市級層面要依據上位評價進行細化。規(guī)劃編制的過程中，將國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀與評價結果相比對，可以識別一個城市的資源環(huán)境稟賦特征，從空間安全、空間效率、空間品質三方面找出開發(fā)保護存在的突出問題。“雙評價”給出了識別問題要用什么方法?比如一個城市有多少人生活在地質災害等高風險的地區(qū)、不適宜人類居住，有多少人類活動侵占了重要的生態(tài)空間，水、土、能源、礦產、產業(yè)、城鎮(zhèn)是否相互匹配?等等。在此基礎上，分析未來國土空間用途變與不變的潛力，按照習近平總書記的要求，經濟社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產業(yè)結構調整與資源環(huán)境承載能力要相適應，優(yōu)化主體功能分區(qū)，加強區(qū)域協(xié)同，系統(tǒng)保護和修復，不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局。超出資源環(huán)境承載能力、與國土空間不相適應的開發(fā)活動都要做出調整。這是規(guī)劃回答“變與不變”的依據，是重要的基礎性工作。

二是通過風險評估，統(tǒng)籌國家安全與發(fā)展，更好應對不確定性。沒有前瞻性，規(guī)劃也就沒有價值。未來全球氣候變化導致氣溫上升、冰川融化、雪線后退、海平面上升，極端災害事件頻發(fā)、人口老齡化、少子化、家庭規(guī)模小型化，有些城市不可避免地會進入收縮階段等等，這些都是城市政府必須考慮的安全風險挑戰(zhàn)。目前普遍的共識是，工業(yè)化時代以來，或者1880年以來，全球氣溫升高了1度，中國升高得更快一些，到2050年，即使做出應對氣候變化的節(jié)能減排的措施，仍然會不可避免地上升1.5-2度，對中國的影響尤為劇烈，這樣的挑戰(zhàn)是過去沒有的。今年的疫情和城市內澇等問題，再次提醒我們必須堅持底線思維，守住生態(tài)安全、糧食安全、水安全、國家安全的底線，提高城市抵御風險的韌性，保障城市健康、安全基礎上的繁榮和發(fā)展。

三是統(tǒng)籌三條控制線，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)整體最優(yōu)。通過“雙評價”和風險評估，可以優(yōu)先識別生態(tài)功能極重要區(qū)和糧食生產區(qū)，將其劃入生態(tài)保護紅線和永久基本農田保護紅線，實施最嚴格的保護，在此基礎上，以資源環(huán)境短板為剛性約束，落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌生態(tài)保護、糧食安全和經濟發(fā)展，遵循自然規(guī)律、經濟規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，強調節(jié)約集約。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內科學布局居住、工作、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、游憩等設施，滿足高質量發(fā)展和高品質生活的需要。三條控制線及一系列重要的約束性指標，自上而下逐級傳導到位，既是國家意志的體現(xiàn)和市級國土空間總體規(guī)劃的強制性內容，也是完善城市生態(tài)空間、保障農業(yè)發(fā)展空間、融合城鄉(xiāng)發(fā)展空間、彰顯地方特色空間、協(xié)同地上地下空間、統(tǒng)籌陸?？臻g、明確戰(zhàn)略性預留空間的重要舉措，以此充分發(fā)揮城市的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)整體的更有效率、更加公平、更有質量。

(光明網)記者提問：在過去三十多年快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，我國很多城市都經歷了土地粗放利用、空間無序擴張的過程。請問，新的國土空間總體規(guī)劃能否有利于解決這一問題?謝謝。自然資源部國土空間規(guī)劃局二級巡視員李楓答：

我理解這是關于如何處理好發(fā)展和保護關系的問題。改革開放以來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，助推我國從傳統(tǒng)農業(yè)國家向現(xiàn)代化工業(yè)國家的轉型，可以說，沒有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，就沒有我們國家的現(xiàn)代化。但同時我們也付出了沉重的資源環(huán)境的代價。我國是一個生態(tài)環(huán)境脆弱、人均資源相對不足的人口大國，人口資源環(huán)境條件，決定了我國的城市發(fā)展必須更加注重在節(jié)約集約利用資源上下功夫。中央提出“要探索出一條內涵式、集約型、綠色化的高質量發(fā)展新路子”，也就是說新的要求不是不發(fā)展，而是如何高質量發(fā)展，這為轉變城市發(fā)展建設模式指明了方向。

《指南》起草過程中，在尊重自然地理格局、加強國土空間規(guī)劃“一張圖”建設的基礎上，我們把節(jié)約集約作為此次市級總規(guī)編制的指導思想和基本原則，并在四個方面予以強化。

一是劃定城鎮(zhèn)的開發(fā)邊界?！吨改稀芬螅屑壙傄?guī)的編制要以“雙評價”為基礎，尊重自然地理格局，通過對資源稟賦條件和環(huán)境本底的分析，首先要明確需要保護的空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田，以及歷史文化、能源礦產和生態(tài)綠地、河湖水網等需要保護的區(qū)域。其次，在可以開發(fā)建設的范圍內，還要劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，作為開發(fā)建設不可逾越的紅線，倒逼城市內涵式發(fā)展，從規(guī)劃上防止城市“攤大餅”式的無序蔓延。對資源環(huán)境承載能力已經超載的城市，還要劃定永久性的開發(fā)邊界。

二是把城市有機更新作為本輪規(guī)劃的重點內容之一。嚴控新增和盤活存量是相輔相成的兩個方面。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，《指南》提出要明確更新的重點地區(qū)，針對老舊城區(qū)的具體問題，完善功能、優(yōu)化結構，補齊公共服務和基礎設施短板，增加公共空間。同時，要延續(xù)老城的整體框架和歷史文脈，采取有機更新的方式進行“微改造”，特別要避免“推平頭”式的大拆大建。通過老城區(qū)人居環(huán)境品質的提升，激發(fā)新的發(fā)展活力，提升土地資產價值。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，要結合生態(tài)修復，開展山、水、田、路、林、村的全域國土綜合整治試點，盤整低效的存量集體建設用地。下一步，我們還將配合相關司局共同研究制定推動調整型、重構型城市更新規(guī)劃的有關政策文件，用好增存掛鉤等自然資源管理的政策工具，積極探索存量規(guī)劃的實施手段和路徑。

三是提高城市綜合承載能力。我國的城鎮(zhèn)化過程還沒有結束，未來還將有上億的農村人口進入城市。但接受這些新市民，不光是靠用地規(guī)模的擴大，更重要的還要靠提高各類空間資源的匹配度，來提高城市容納能力?！吨改稀诽岢觯獌?yōu)化建設用地的結構和布局，提高土地利用效率;要制定水資源、能源的供需平衡方案，對水資源匱乏的城市要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，控制能源消耗總量，建設節(jié)水型城市和低碳城市;要完善城市綜合交通，促進各類基礎設施一體化、網絡化、智能化復合布局，建設立體開發(fā)的綜合交通樞紐，服務于新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展;優(yōu)化居住、就業(yè)、基礎設施等空間資源配置，鼓勵功能復合和土地混合使用，提高城市的韌性，提高城市綜合承載能力。

四是建立城市體檢評估制度。規(guī)劃編制只是規(guī)劃管理的一個環(huán)節(jié)，要建立規(guī)劃編制、實施、評估、調整的全生命周期管理。下一步，我們將以國土空間規(guī)劃信息平臺為基礎，運用大數(shù)據分析等技術手段，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間控制線的嚴肅性，以及資源利用效率、存量用地盤活、基礎設施和公共服務設施水平和覆蓋范圍等規(guī)劃實施的情況進行定期評估和監(jiān)管，對突破約束性指標等情況及時預警，通過高水平的空間治理，保障高質量的空間利用。

[自然資源部國土空間規(guī)劃局二級巡視員李楓]

(三沙衛(wèi)視)記者提問：剛才您提到，老百姓更關心與日常生活密切相關的問題，包括應對疫情、“城市看?！钡茸罱W上熱議的一些話題。請問《指南》如何回應人民群眾的這些關切?謝謝。

自然資源部國土空間規(guī)劃局二級巡視員李楓答：

黨的十九大指出，中國特色社會主義新時代，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。您關心的這個問題，正是反映了廣大人民群眾對美好生活的向往。在《指南》起草過程中，我們深深感覺到，“以人民為中心”的發(fā)展思想是新時代規(guī)劃工作的根本遵循，而不是一句口號，要有目標、有量化指標，更有具體行動，還要讓老百姓有切身感受，讓我們的城市更加宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游。具體我從以下幾個方面來介紹。

一是不僅考慮人口數(shù)量，更要關注人口結構?！吨改稀诽岢鲆猿Ｗ∪丝?，包括戶籍人口和常住本地的外來人口的規(guī)模，綜合考慮住房和教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育休閑等公共服務的數(shù)量，分區(qū)分級提出公共服務體系的布局和相應標準。對一些特大城市、風景旅游城市等人口流動性強的城市，還要考慮實際服務管理人口。除了人口數(shù)量，本輪規(guī)劃要更關注人口結構，針對一些城市目前和未來老齡化、少子化等人口結構變化的趨勢，《指南》重點提出了康養(yǎng)、醫(yī)療等服務設施和公共開敞空間的配置要求，建設全年齡友好的健康城市。下一步培訓中我們還將指導各地在規(guī)劃編制過程中，要科學預測人口規(guī)模，因地制宜地分析當?shù)氐娜丝诮Y構和分布，完善公共服務功能，提升便利水平，優(yōu)化各類設施布局，與人口分布相適應。

二是不僅考慮服務設施的數(shù)量，更要提升服務設施的品質。我國城市已基本實現(xiàn)了小康，基本公共服務在數(shù)量上總體可以滿足需要，規(guī)劃的重點是優(yōu)化結構、合理分布，補短板、提品質、高質量?！吨改稀分饕谖鍌€方面做了回應：

首先是安全需求?！吨改稀诽岢鲆_展災害風險評估，劃示災害風險區(qū)，明確設防標準，科學劃定安全防護和緩沖空間，規(guī)劃網絡化、分布式應急避難場所，確保城市安全。在完善城市排水管網的基礎上，結合自然地理特征，修復生態(tài)系統(tǒng)，增加自然調蓄空間，也就是綠地、水體，減少地面硬化，讓自然做功，從源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理等方面減少城市洪澇的威脅。

其次是就業(yè)需求。針對目前不少大城市出現(xiàn)的職住分離、交通擁堵、通勤時間過長等問題，《指南》將促進人、城、產、交通一體化發(fā)展作為重要的導向，提出要建設功能復合的產業(yè)社區(qū)，促進產城融合、職住平衡。

第三是高效便捷的公共服務需求。通過構建不同層次和類型、功能復合、安全韌性的城鄉(xiāng)生活圈，完善基礎設施和公共服務設施布局，以社區(qū)為單元補齊公共服務短板，讓老百姓在社區(qū)層面就能享受基本的公共服務。同時，要按照“小街區(qū)、密路網”的理念，優(yōu)化中心城區(qū)道路網結構，構建系統(tǒng)安全連續(xù)的慢行系統(tǒng)。

第四是休閑游憩的需求。增加公園、綠地和廣場的數(shù)量，老城區(qū)要結合城市有機更新，規(guī)劃一些口袋公園、街頭綠地和小廣場，提高公共活動空間的均好性、可達性，為市民創(chuàng)造更多接觸大自然的機會。以前很多城市的數(shù)量基本達標，但多數(shù)在城郊。

第五是精神文化的需求。運用城市設計的方法，提出山水人文格局的空間形態(tài)引導和管控原則，保護自然和歷史文化資源，加強對城市空間形態(tài)、品質、特色的塑造，營造鄉(xiāng)村田園風光，體現(xiàn)城的繁榮、鎮(zhèn)的舒適、村的恬靜。

除了上述老百姓比較關心的規(guī)劃內容外，《指南》還要求，各地要堅持開門編規(guī)劃，在規(guī)劃編制階段，廣泛調研社會各界的意見和需求，深入了解群眾所急所盼;在方案論證階段，規(guī)劃成果要通俗易懂，充分聽取各方面意見;在規(guī)劃批準后，要及時公開，接受社會和公眾監(jiān)督，讓廣大市民有參與感、獲得感。

(澎湃新聞)記者提問：以往規(guī)劃存在“圖上畫畫、墻上掛掛”的問題，請問市級總規(guī)編制中如何避免?謝謝。自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長孫雪東：

這個問題在相當長一段時期確實存在，也廣為詬病，很多規(guī)劃在編制審批完成之日，就束之高閣。問題的第一個癥結主要在規(guī)劃的科學性不強，因為規(guī)劃的社會科學屬性遠遠大于自然科學屬性，門檻低、但水很深;第二個癥結是規(guī)劃的權威性不夠，一任市長改幾次規(guī)劃成為家常便飯，下位規(guī)劃修改偏離上位規(guī)劃的約束性要求，詳細規(guī)劃隨意修改總體規(guī)劃;第三個癥結是規(guī)劃的操作性不強，激勵約束政策機制沒有形成一個方向的合力等等。針對上述問題，《指南》著重從以下三方面入手，改變過去規(guī)劃重編制輕實施，“紙上畫畫、墻上掛掛”“政府一換屆，規(guī)劃就換屆”的現(xiàn)象。

(一)加強規(guī)劃傳導。五級三類規(guī)劃要逐級傳導到位。不僅總體規(guī)劃要嚴格執(zhí)行，還要充分發(fā)揮詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃的作用?！吨改稀访鞔_要對市轄縣(區(qū)、市)提出規(guī)劃指引，下達調控指標，確保市級總規(guī)確定的約束性指標有效落實;要求編制分區(qū)規(guī)劃或劃分詳規(guī)單元，加強對詳細規(guī)劃的指引和傳導;涉及中心城區(qū)范圍的縣(區(qū)、市)的國土空間總體規(guī)劃，應當落實市級國土空間總體規(guī)劃對中心城區(qū)的國土空間安排;明確專項規(guī)劃編制清單，加強對專項規(guī)劃的約束和指引。

(二)完善規(guī)劃實施政策機制。規(guī)劃有效實施離不開好的政策機制?！吨改稀芬筱暯印笆奈濉币?guī)劃、制定近期行動計劃、編制重大項目清單、落實和細化主體功能區(qū)政策、提出有針對性、可操作的財政、投資、產業(yè)、環(huán)境、生態(tài)、人口、土地等政策措施，保障規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

(三)建好國土空間規(guī)劃“一張圖”。這是此次國土空間規(guī)劃改革的重大創(chuàng)新。國土空間規(guī)劃“一張圖”是集成整合國土空間規(guī)劃編制和實施管理所需現(xiàn)狀數(shù)據、各級各類國土空間規(guī)劃成果數(shù)據和國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督數(shù)據，形成的覆蓋全域、動態(tài)更新、權威統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃數(shù)據體系。

“一張圖”有以下四方面作用：

1、提供統(tǒng)一的規(guī)劃底板

“一張圖”為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施，為實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準落地提供統(tǒng)一的規(guī)劃底板，實現(xiàn)“發(fā)展目標、用地指標、空間坐標”的有序統(tǒng)一。

2、支撐規(guī)劃全生命周期管理

支撐規(guī)劃科學編制?；凇耙粡垐D”，可以更清楚地了解和掌握國土空間的“家底”，輔助開展國土空間分析與評價、識別國土空間開發(fā)保護的主要問題，提高規(guī)劃編制的科學性，有效避免各類規(guī)劃內容重疊沖突，實現(xiàn)“將每一寸土地規(guī)劃得清清楚楚”。

提高規(guī)劃審批效率?；凇耙粡垐D”，開展圖數(shù)一致性、指標符合性以及空間布局符合性等審查。相關專項規(guī)劃在編制和審查過程中要與“一張圖”進行核對，批復后還要疊加到“一張圖”上，有效避免“規(guī)劃打架”，提高審批工作效率。

防止隨意修改規(guī)劃。基于“一張圖”，為開展規(guī)劃定期體檢評估提供底圖底數(shù)和應用服務，支撐規(guī)劃動態(tài)調整。建立留痕制度，在“一張圖”上實現(xiàn)對規(guī)劃管理行為全過程可回溯、可查詢，防止對規(guī)劃的隨意修改。

實現(xiàn)規(guī)劃實施的實時監(jiān)督?；凇耙粡垐D”，進行執(zhí)法督察和監(jiān)測預警，不僅清楚每塊土地的規(guī)劃用途，還能夠掌握每塊土地的實際使用情況。

3、服務國土空間用途管制和其它行業(yè)管理

“一張圖”既是國土空間用途管制和規(guī)劃許可的前提和依據，也能夠為相關行業(yè)主管部門進行項目合規(guī)性審查提供數(shù)據和服務。

4、支撐構建智慧規(guī)劃、智慧城市

基于“一張圖”，鼓勵融合相關大數(shù)據，結合數(shù)據綜合平臺、區(qū)塊鏈等新技術和新手段，構建可感知、能學習、善治理和自適應的智慧規(guī)劃，支持智慧城市建設，提高空間治理能力和治理水平。“三調”結果很快就會發(fā)布，將會有一張明明確確的現(xiàn)狀圖。我們通過五級總體規(guī)劃和局部地區(qū)的詳細規(guī)劃，將每一寸土地的規(guī)劃用途變還是不變規(guī)劃得清清楚楚，會給大家提供不同比例尺的“一張圖”，不僅解決“墻上掛掛”的問題，還要解決規(guī)劃的實施性和操作性問題。

(總臺央廣)記者提問：規(guī)劃審批時間長是原來城市總體規(guī)劃被詬病的一個老問題。這次《指南》提出的規(guī)劃編制內容要求也比較豐富，如何能夠縮短審批周期?謝謝。

自然資源部國土空間規(guī)劃局局長張兵：

回答這個問題，要了解這個《指南》的工作定位。首先，對于規(guī)劃編制而言，《指南》是為了指導和規(guī)范市級國土空間總體規(guī)劃的編制工作，明確市級國土空間總體規(guī)劃編制的工作方向和技術要點，起到一個導向作用。目前《指南》中涉及的內容較多，要求又高，這是因為“多規(guī)合一”改革后，我們要以生態(tài)文明建設的新思想推動市級國土空間總體規(guī)劃工作的改革，國土空間總體規(guī)劃新內涵、新任務都要體現(xiàn)生態(tài)文明體制建設的新要求。所以，《指南》從九個方面把這些新要求逐一做出技術性落實，一是希望組織編制國土空間總體規(guī)劃的地方領導和主責部門正確把握工作方向，二是希望編制技術單位能從中領會編制技術要求，提高對改革的認識，完善技術路線，同時也回答了社會上有關“國土空間規(guī)劃就是劃定三條控制線的規(guī)劃”的誤解，如我前面所說的，國土空間規(guī)劃是對多規(guī)的融合創(chuàng)新。希望媒體朋友能幫我們廣泛宣傳。

作為市域國土空間保護、開發(fā)、利用、修復和指導各類建設的行動綱領，不僅承擔了“多規(guī)合一”前多項空間類規(guī)劃各自發(fā)揮的作用和職能，還要體現(xiàn)“五位一體”的新發(fā)展理念，實施高效能的空間治理，為城市高質量發(fā)展和高品質生活提供空間政策載體，這不是僅靠“三條控制線”就能解決的。規(guī)劃編制，需要有系統(tǒng)、全面的考慮，對于重大問題要做好專題研究，為地方發(fā)展、改善民生、指導建設、保護自然環(huán)境等提供扎實的科學依據。

當然，盡管《指南》內容已經相當豐富，但是內容還只是導向性的要點，各地還需要根據地方實際，因地制宜確定規(guī)劃編制內容，提高規(guī)劃的針對性和操作性，努力提升國土空間規(guī)劃的綜合性、戰(zhàn)略性、協(xié)調性、基礎性和約束性，這是讓規(guī)劃能用、管用、好用的前提。

其次，對于規(guī)劃審批而言，審批的內容不能等同于編制的內容。規(guī)劃審批，是依法根據政府管理事權來安排。依照《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，規(guī)劃審批也是這次改革的重點，重點是“管什么就批什么”“誰審批誰監(jiān)管”?！蹲匀毁Y源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》明確了市級國土空間總體規(guī)劃的審查，側重在四個方面的內容，包括目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關系等，此外對規(guī)劃程序和報批成果形式做合規(guī)性審查。通過精簡審批內容，可以提高審批的效率。

同時，要通過優(yōu)化程序來縮短審批時間。一方面，簡化報批環(huán)節(jié)，壓縮審查流程;另一方面，審查機關通過組織老師參與論證等方式，在成果報批之前主動加強溝通指導，通過上下互動，既能縮短后續(xù)審批周期，又能保證規(guī)劃審批的質量。相關審查審批的工作規(guī)則，我們正在配合相關部門加緊研究。

自然資源部辦公廳副主任王永梅：

今天的新聞發(fā)布會到此結束。感謝各新聞媒體長期以來對自然資源和國土空間規(guī)劃工作的關心和支持!謝謝大家!

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