2015安全工程師《法律知識(shí)》詞典:中華人民共和國特種設(shè)備安全

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　　關(guān)于《中華人民共和國特種設(shè)備安全法(草案)》的說明

　　一、立法的必要性

　　特種設(shè)備是指在生產(chǎn)和生活中廣泛使用的鍋爐、壓力容器、電梯、起重機(jī)械等設(shè)備和設(shè)施。特種設(shè)備是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)水平的代表，是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)裝備。我國現(xiàn)有特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)5萬多家，已經(jīng)形成從設(shè)計(jì)、制造、檢測(cè)到安裝、改造、修理等完整的產(chǎn)業(yè)鏈，年產(chǎn)值達(dá)1.3萬億元。特種設(shè)備具有在高溫、高壓、高空、高速條件下運(yùn)行的特點(diǎn)，世界各國對(duì)這類設(shè)備、設(shè)施均實(shí)行特殊監(jiān)管，以保障安全。

　　2003年國務(wù)院制定的特種設(shè)備安全監(jiān)察條例(2009年作了修訂)，對(duì)于規(guī)范特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用、檢驗(yàn)、檢測(cè)，加強(qiáng)特種設(shè)備安全管理，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，發(fā)揮了重要的作用。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特種設(shè)備數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，安全保障壓力不斷增大，人民群眾對(duì)安全保障的要求也不斷提高，現(xiàn)有的行政法規(guī)已不能適應(yīng)新時(shí)期特種設(shè)備安全工作的需要。

　　一是安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。改革開放以來，全國使用的各類特種設(shè)備每年以超過10%的速度增長(zhǎng)，并呈現(xiàn)大型化、高速化的趨勢(shì)。據(jù)國家質(zhì)檢總局統(tǒng)計(jì)，截至2011年，在用的主要特種設(shè)備有：鍋爐62萬臺(tái)、壓力容器252萬臺(tái)、電梯201萬臺(tái)、起重機(jī)械172萬臺(tái)、氣瓶1.36億只、大型游樂設(shè)施1.64萬套和近百萬公里的壓力管道等。我國特種設(shè)備的重大、特大事故時(shí)有發(fā)生，據(jù)估算，事故發(fā)生率是發(fā)達(dá)國家的4至6倍，損失嚴(yán)重?！笆晃濉逼陂g，全國共發(fā)生較大以上事故1538起，死亡1601人，受傷1744人。尤其是近年來幾個(gè)大城市相繼發(fā)生多起電梯和自動(dòng)扶梯事故，造成極大的社會(huì)影響。

　　二是安全技術(shù)規(guī)范缺乏相應(yīng)的法律地位。安全技術(shù)規(guī)范是特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用、檢驗(yàn)檢測(cè)及安全監(jiān)管的基本依據(jù)，也是處理事故和糾紛的準(zhǔn)則。目前我國頒布了 144個(gè)特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范，但法律效力低、強(qiáng)制性不夠，與世界主要工業(yè)發(fā)達(dá)國家的通行做法有較大差距。同時(shí)，根據(jù)世界貿(mào)易組織國民待遇原則和國際通行做法，我國對(duì)鍋爐、壓力容器等特種設(shè)備的進(jìn)口實(shí)行許可制度，規(guī)定境外機(jī)構(gòu)向我國出口此類設(shè)備的，要依法取得相關(guān)許可證。目前國家質(zhì)檢總局已向境外880家制造單位發(fā)放了《中華人民共和國特種設(shè)備制造許可證》。由于沒有國家法律的相關(guān)規(guī)定，有些國家不認(rèn)可我國的安全技術(shù)規(guī)范，對(duì)境外機(jī)構(gòu)發(fā)放許可證往往借用國外的技術(shù)法規(guī)，不僅影響了我國對(duì)進(jìn)口特種設(shè)備安全的管理，而且也付出了大量費(fèi)用。因此，亟需立法明確特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的法律地位和效力。

　　三是企業(yè)安全主體責(zé)任不落實(shí)。目前特種設(shè)備管理體制和行政法規(guī)過于倚重政府安全監(jiān)察和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)安全主體責(zé)任強(qiáng)調(diào)不夠。一些企業(yè)在生產(chǎn)使用、維護(hù)保養(yǎng)、自行檢測(cè)工作中缺乏責(zé)任感，法律意識(shí)和誠信意識(shí)淡薄，違規(guī)作業(yè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，有必要通過建立嚴(yán)格的特種設(shè)備安全責(zé)任體系，明確監(jiān)管部門、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)的職責(zé)，使安全制度落到實(shí)處。

　　四是相關(guān)民事關(guān)系需要規(guī)范。特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和使用，涉及到行政監(jiān)管法律關(guān)系，在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用等交易活動(dòng)中也形成民事法律關(guān)系，尤其是發(fā)生特種設(shè)備事故造成損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任需要法律予以規(guī)范。根據(jù)立法法的有關(guān)規(guī)定，民事基本制度要由專門法律來規(guī)定，行政法規(guī)無權(quán)對(duì)民事活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，目前，對(duì)因特種設(shè)備事故造成的民事賠償責(zé)任的處理，缺乏法律依據(jù)，增加了事故處理的難度。

　　以上情況，要求我們?cè)诳偨Y(jié)我國特種設(shè)備安全監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出一部適合我國國情和國際通行做法的特種設(shè)備安全法，從法律上明確調(diào)整范圍，理順監(jiān)管體制，落實(shí)企業(yè)安全主體責(zé)任，從制度上、源頭上有效防范、減少和遏制特種設(shè)備重大事故的發(fā)生，以保障人民生命財(cái)產(chǎn)的安全。

　　八屆全國人大以來，每年都有全國人大代表提出議案和建議，要求制定特種設(shè)備安全法。全國人大常委會(huì)高度重視代表的意見和建議，十屆全國人大期間，根據(jù)代表議案，經(jīng)全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，2006年12月由財(cái)經(jīng)委牽頭組成有工信部(2008年成立后參加)、公安部、住建部、交通部、質(zhì)檢總局、安監(jiān)總局、旅游局和國務(wù)院法制辦等部門和有關(guān)老師學(xué)者參加的起草組，著手研究擬訂特種設(shè)備安全法草案。十一屆全國人大財(cái)經(jīng)委成立后，繼續(xù)開展法律的起草工作。在廣泛調(diào)研、多方征求意見和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，數(shù)易其稿，形成了《中華人民共和國特種設(shè)備安全法(草案)》。2011年8月23日，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)召開第55次全體會(huì)議審議并通過了特種設(shè)備安全法草案。

　　二、草案的主要內(nèi)容

　　草案共8章65條，按照安全第一、預(yù)防為主、節(jié)能環(huán)保、綜合治理的原則，分別對(duì)安全技術(shù)規(guī)范、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用、檢驗(yàn)、事故應(yīng)急救援與調(diào)查處理、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等作了規(guī)定。明確了特種設(shè)備的范圍和監(jiān)管原則，確立了安全技術(shù)規(guī)范的法律地位，規(guī)定了生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的主體責(zé)任，界定了國家檢驗(yàn)和企業(yè)檢測(cè)的關(guān)系，增加了民事法律責(zé)任。

　　(一)關(guān)于調(diào)整范圍。目前，特種設(shè)備安全監(jiān)察條例規(guī)定適用于該條例有鍋爐、壓力容器、電梯、起重機(jī)械等8類。該條例排除了對(duì)軍事裝備、核設(shè)施、航空航天器、鐵路機(jī)車、海上設(shè)施和船舶、礦山井下使用的特種設(shè)備、民用機(jī)場(chǎng)專用設(shè)備、建筑工地使用的起重機(jī)械和專用車輛等特種設(shè)備的適用。生產(chǎn)生活中還有大量用于高層建筑的設(shè)備、防爆電器、工業(yè)和醫(yī)療領(lǐng)域使用的核射線裝置等特種設(shè)備，既沒有納入特種設(shè)備管理目錄，也沒有相應(yīng)的法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，造成監(jiān)管空白。在草案征求意見過程中，有的部門和單位提出，特種設(shè)備的調(diào)整范圍是動(dòng)態(tài)的，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。為此，草案第二條規(guī)定，特種設(shè)備是指鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)索道、大型游樂設(shè)施、場(chǎng)(廠)內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛等對(duì)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全具有較大危險(xiǎn)性和潛在危害性的設(shè)備、設(shè)施。同時(shí)，授權(quán)國務(wù)院對(duì)特種設(shè)備采用目錄管理方式，由國務(wù)院決定將哪些設(shè)備和設(shè)施納入特種設(shè)備范圍。對(duì)暫不宜納入目錄管理的核設(shè)施、航空航天器和軍事裝備上使用的特種設(shè)備，草案第六十四條規(guī)定由國務(wù)院和中央軍事委員會(huì)依照本法制定實(shí)施辦法。

　　(二)關(guān)于監(jiān)管體制。特種設(shè)備的安全工作既存在多頭監(jiān)管問題，又存在一定的監(jiān)管盲區(qū)。我國目前的體制是，國家安監(jiān)總局負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管，國家質(zhì)檢總局承擔(dān)綜合管理特種設(shè)備安全監(jiān)察、監(jiān)督工作的責(zé)任，公安、建設(shè)、交通、鐵道、旅游、民航等部門在職能范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)特種設(shè)備的監(jiān)管。為了進(jìn)一步明確責(zé)任、理順體制，草案第四條規(guī)定，國務(wù)院特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門對(duì)全國特種設(shè)備安全實(shí)施監(jiān)督管理;國務(wù)院有關(guān)部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)的特種設(shè)備安全實(shí)施監(jiān)督管理。這樣規(guī)定，考慮了我國監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)狀況，在強(qiáng)化特種設(shè)備綜合監(jiān)管部門職能的基礎(chǔ)上，也明確了其他部門的管理職責(zé)。

　　(三)關(guān)于安全技術(shù)規(guī)范。安全技術(shù)規(guī)范是對(duì)特種設(shè)備安全技術(shù)和管理的基本要求和準(zhǔn)則。制訂安全技術(shù)規(guī)范應(yīng)當(dāng)引入國家強(qiáng)制性規(guī)范和其他現(xiàn)實(shí)有效的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并保證其在特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用的全過程中強(qiáng)制實(shí)施。草案設(shè)專章規(guī)定安全技術(shù)規(guī)范，一是確立了安全技術(shù)規(guī)范的法律地位，要求特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用、檢驗(yàn)、檢測(cè)應(yīng)當(dāng)遵守安全技術(shù)規(guī)范及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn);二是規(guī)定安全技術(shù)規(guī)范的制訂程序，要按照法定程序和安全可靠、科學(xué)合理、節(jié)能環(huán)保的要求制訂，并廣泛聽取各方面意見，定期評(píng)估，及時(shí)修訂;三是規(guī)定要將經(jīng)評(píng)審合格的新材料、新技術(shù)、新工藝，及時(shí)納入安全技術(shù)規(guī)范，在保證安全的前提下鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新;四是要求有關(guān)部門組織老師提供技術(shù)咨詢和技術(shù)支持，以保證安全技術(shù)規(guī)范的科學(xué)性。

　　(四)關(guān)于企業(yè)安全主體責(zé)任。要從源頭上防范和減少事故的發(fā)生，就必須落實(shí)企業(yè)的安全主體責(zé)任。草案第三章對(duì)生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的權(quán)利和義務(wù)做了詳細(xì)的規(guī)定。一是明確特種設(shè)備的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和使用者及主要負(fù)責(zé)人對(duì)安全負(fù)責(zé);二是要求企業(yè)必須配備特種設(shè)備的管理人員、檢測(cè)人員和作業(yè)人員，并對(duì)這些人員進(jìn)行安全教育和技能培訓(xùn);三是規(guī)定企業(yè)負(fù)有對(duì)特種設(shè)備進(jìn)行自行檢測(cè)、使用管理和維護(hù)保養(yǎng)的法定義務(wù)，確保特種設(shè)備安全;四是規(guī)定企業(yè)可以將法定義務(wù)委托給專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，國家對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)及其人員實(shí)行資質(zhì)資格管理。

　　(五)關(guān)于檢驗(yàn)。檢驗(yàn)是國家對(duì)特種設(shè)備的生產(chǎn)、使用實(shí)行的技術(shù)監(jiān)督措施，具有強(qiáng)制性和行政性;檢測(cè)則是企業(yè)對(duì)其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用的特種設(shè)備自行或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的檢查測(cè)試。草案第四章規(guī)定了檢驗(yàn)的范圍和實(shí)施機(jī)構(gòu)：一是規(guī)定檢驗(yàn)包括對(duì)特種設(shè)備生產(chǎn)實(shí)行的強(qiáng)制性監(jiān)督措施和使用實(shí)行的定期監(jiān)督措施;二是規(guī)定國家對(duì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其人員實(shí)行資質(zhì)資格許可管理;三是規(guī)定檢驗(yàn)機(jī)關(guān)及其人員的法定責(zé)任和保密義務(wù)等。對(duì)檢驗(yàn)和檢測(cè)的分別規(guī)定，厘清了政府職責(zé)與企業(yè)安全主體責(zé)任，有利于改變政企不分、政事不分的現(xiàn)狀，也為今后檢測(cè)機(jī)構(gòu)的改革預(yù)留了空間。

　　(六)關(guān)于法律責(zé)任。草案明確了有關(guān)違法行為的法律責(zé)任。一是加大了處罰力度。除規(guī)定具體處罰數(shù)額外，還規(guī)定了加罰標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)經(jīng)營(yíng)者違法行為的處罰;二是加重了有關(guān)企業(yè)的民事責(zé)任。針對(duì)一些在公眾場(chǎng)所使用的特種設(shè)備，發(fā)生事故后責(zé)任不清的問題，草案第十八條規(guī)定，電梯、客運(yùn)索道、大型游樂設(shè)施的制造企業(yè)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)的用于公共場(chǎng)所為社會(huì)公眾服務(wù)的特種設(shè)備承擔(dān)安裝、改造、維護(hù)保養(yǎng)等義務(wù);三是規(guī)定了賠償責(zé)任。草案第六十一條規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任，并實(shí)行民事賠償優(yōu)先的原則;四是規(guī)定了刑事責(zé)任。草案第六十二條規(guī)定，違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

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