2014安全工程師《法律知識》講義:第三章四節(jié)

　　第四節(jié) 中華人民共和國突發(fā)事件應對法

　　大綱要求：

　　《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》。掌握突發(fā)事件應對的基本規(guī)定，分析突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面的有關法律問題，判斷違法行為及應負的法律責任。

　　本講要點：

　　1、突發(fā)事件的分類、分級

　　2、突發(fā)事件的應急準備

　　3、突發(fā)事件的預警、應急處置

　　4、突發(fā)事件違法行為應付的法律責任

　　為了預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應對活動，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序，2007年8月30日，第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應對法》)，自2007年11月1日起施行。

　　一、突發(fā)事件及其應對的分工

　　(一)突發(fā)事件的概念

　　《突發(fā)事件應對法》所指的突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！锻话l(fā)事件應對法》所指的突發(fā)事件包含了以下特征：

　　1.具有明顯的公共性或者社會性

　　“公共危機”是國家啟動制定《突發(fā)事件應對法》的初衷。公共危機是指在公共領域內(nèi)發(fā)生的危機，即危機事件對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構產(chǎn)生嚴重威脅，給公眾的正常生活造成嚴重影響，其影響和涉及的主體具有社群性和大眾性。公共危機事件會引起公眾的高度關注;事件對公共利益產(chǎn)生較大消極負面影響，甚至嚴重破壞正常的社會秩序、危及社會基本價值;事件本身與公權之間發(fā)生直接聯(lián)系，尤其是形成某種公法關系時，才能構成公共危機事件，如果不需要公權介入，一定群體能自行解決則不具有公共性。

　　2.突發(fā)性和緊迫性

　　突發(fā)事件往往突如其來，如果不能及時采取應對措施，危機就會迅速擴大和升級，會造成更大的危害和損害。

　　3.危害性和破壞性

　　危害性與破壞性是突發(fā)事件的本質(zhì)特征，一旦發(fā)生該法所指的突發(fā)事件，將對生命財產(chǎn)、社會秩序、公共安全構成嚴重威脅，如應對不當就會造成生命財產(chǎn)的巨大損失或社會秩序的嚴重動蕩。

　　4.需要公權介入和社會力量

　　必須借助公權介人和社會力量才能解決該法所指的公共突發(fā)事件。公權在突發(fā)事件應對過程中發(fā)揮著傳導、組織、指揮、協(xié)調(diào)等功能，公權介入突發(fā)事件的應對，既是政府的權力也是政府的義務。

　　(二)突發(fā)事件的分類與分級

　　《突發(fā)事件應對法》按照事件的性質(zhì)、過程和機理的不同，將突發(fā)事件分為四類，即自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。其中事故災難主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。

　　《突發(fā)事件應對法》按照社會危害程序、影響范圍、突發(fā)事件性質(zhì)、可控性、行業(yè)特點等因素，將突發(fā)事件分為特別重大、重大、較大和一般四級?，F(xiàn)行的有關法律、法規(guī)和規(guī)范性文件對突發(fā)事件的分類并不完全統(tǒng)一，法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。分級的目的是落實“分級負責”和“分級響應”的措施，同時也尊重了特殊行業(yè)管理的特殊性、專業(yè)性和靈活性。

　　(三)應對突發(fā)事件時政府部門的分工

　　《突發(fā)事件應對法》第七條規(guī)定，縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責。突發(fā)事件發(fā)生之后，發(fā)生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應急救援處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施，統(tǒng)一領導應急處置工作。法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務院有關部門對突發(fā)事件的應對工作負責的，從其規(guī)定;地方人民政府應當積極配合并提供必要的支持。

　　健全應急運行機制，提高應對突發(fā)事件的實效性，是合理劃分各級人民政府和有關部門應急分工負責的基本出發(fā)點和落腳點?！锻话l(fā)事件應對法》規(guī)定的應急管理機制，著重強調(diào)了“屬地為主”原則下的縣級人民政府的責任，以及“分級負責”原則下各級人民政府的責任，還強調(diào)了“分類管理”原則下國務院有關部門對特定突發(fā)事件應對工作的責任，同時按照“條塊結(jié)合”的原則對地方人民政府的協(xié)助義務提出了要求。

　　1.各級人民政府應對突發(fā)事件的分工負責

　　國家突發(fā)事件應急管理體制是在國務院統(tǒng)一領導下，各地方、各部門按照分級管理、分級響應的原則，建立健全應急管理機構，明確各級應急管理機構的工作職責。

　　縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的突發(fā)事件負首要的應對處置責任，包括信息的收集、險情的監(jiān)測和預警、組織調(diào)動應急隊伍，依法采取必要的其他應對措施;涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關行政區(qū)域的共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責。較大和一般突發(fā)事件，分別由發(fā)生地設區(qū)的市級人民政府和縣級人民政府統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)應急處置工作。重大和特別重大自然災害、公共衛(wèi)生事件、事故災難的應急處置工作由發(fā)生地省級人民政府統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)，其中影響全國或者跨省級行政區(qū)域的特別重大事件由國務院統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)。社會安全事件在必要時上級人民政府可以直接組織處置。

　　2.國務院有關部門對突發(fā)事件的應對工作負責

　　基于歷史和專業(yè)的原因，有效借助專業(yè)和行業(yè)的力量，本著“條塊結(jié)合”的工作原則，《突發(fā)事件應對法》規(guī)定由國務院有關部門對特定領域和行業(yè)的突發(fā)事件的應對工作負責，但是并不排除突發(fā)事件發(fā)生地人民政府的應急責任，事件發(fā)生地人民政府應當積極配合并提供必要支持。

　　二、預防與應急準備

　　《突發(fā)事件應對法》全面規(guī)定了突發(fā)事件預防與應急準備的基礎性工作，主要包括：制定應急預案、開展應急培訓、宣傳及應急演練，各類救援隊伍組建、物資儲備、經(jīng)費保障、通信保障，建設應急避難場所、建立健全監(jiān)測預警制度，開展危險源調(diào)查、登記、風險評估，調(diào)處和化解易引發(fā)突發(fā)事件的基層矛盾糾紛等。有關企事業(yè)單位特別是高危行業(yè)企業(yè)、公共場所、公共交通工具和其他人群密集場所的管理單位、居民委員會、村民委員會應當積極配合、協(xié)助政府及有關部門做好預防與應急準備工作。

　　(一)建立健全應急預案體系

　　1.應急預案體系

　　《突發(fā)事件應對法》規(guī)定國家建立健全突發(fā)事件應急預案體系。國家突發(fā)事件應急預案分為兩個層次：一是國家級應急預案，包括突發(fā)事件總體應急預案、專項應急預案和部門應急預案;二是地方級應急預案，即地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門根據(jù)有關法律、法規(guī)、規(guī)章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區(qū)的實際情況，制定相應的突發(fā)事件應急預案。

　　此外，企事業(yè)單位也應該根據(jù)有關法律法規(guī)制定應急預案。舉辦大型會展和文化體育等重大活動，主辦單位也要制定應急預案。

　　應急預案的制定、修訂程序由國務院規(guī)定。應急預案制定單位應當根據(jù)實際情況和形勢的變化，適時修訂應急預案。

　　2.應急預案的內(nèi)容

　　《突發(fā)事件應對法》第十八條規(guī)定了應急預案的基本內(nèi)容，要求應急預案應當根據(jù)《突發(fā)事件應對法》和其他有關法律、法規(guī)的規(guī)定，針對突發(fā)事件的性質(zhì)、特點和可能造成的社會危害，具體規(guī)定突發(fā)事件應急管理工作的組織指揮體系與職責和突發(fā)事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建措施等內(nèi)容。

　　其中應急保障措施內(nèi)容比較多，包括人力資源保障、財力保障、物資保障、基本生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、交通運輸保障、治安維護、人員防護、通信保障、公共設施和科技支撐等。

　　(二)單位預防與應對突發(fā)事件的義務

　　1.所有單位預防突發(fā)事件的義務

　　《突發(fā)事件應對法》第二十二條規(guī)定所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況，及時消除事故隱患;掌握并及時處理本單位存在的可能引發(fā)社會安全事件的問題，防止矛盾激化和事態(tài)擴大;對本單位可能發(fā)生的突發(fā)事件和采取安全防范措施的情況，應當按照規(guī)定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告。根據(jù)本條規(guī)定所有單位應當從以下幾方面著手：一是建立健全安全管理責任制，二是組織制定本單位安全管理規(guī)章制度和操作規(guī)程，三是各單位的主要負責人應當組織力量開展事故隱患普查，全面掌握事故隱患情況，采取措施，動態(tài)管理和監(jiān)控風險。

　　2.高危行業(yè)企業(yè)預防突發(fā)事件的義務

　　《突發(fā)事件應對法》第二十三條規(guī)定礦山、建筑施工單位和易燃易爆物品、危險化學•品、放射性物品等危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲運、使用單位，應當制定具體應急預案，并對生產(chǎn)經(jīng)營場所、有危險物品的建筑物、構筑物及周邊環(huán)境開展隱患排查，及時采取措施消除隱患，防止發(fā)生突發(fā)事件。

　　高危行業(yè)企業(yè)所從事的生產(chǎn)經(jīng)營等活動有特殊性，一旦發(fā)生事故，將對人民群眾生命財產(chǎn)安全造成嚴重損害。高危企業(yè)必須本著高度負責的態(tài)度，嚴格執(zhí)行相關法律、法規(guī)和標準的規(guī)定，建立健全嚴格的安全管理規(guī)章制度，設置必要的安全防范設施，提高從業(yè)人員的素質(zhì)，編制有針對性的應急預案，組織力量排查隱患，采取可靠的安全保障措施，保證生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全進行。

　　3.人員密集場所經(jīng)營單位預防突發(fā)事件的義務

　　《突發(fā)事件應對法》第二十四條規(guī)定公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的經(jīng)營單位或者管理單位應當制定具體應急預案，為交通工具和有關場所配備報警裝置和必要的應急救援設備、設施，注明其使用方法，并顯著標明安全撤離的通道、路線，保證安全通道、出口的暢通。有關單位應當定期檢測、維護其報警裝置和應急救援設備、設施，使其處于良好狀態(tài)，確保正確使用。

　　(三)應急能力建設

　　《突發(fā)事件應對法》規(guī)定縣級以上人民政府應當整合應急資源，建立綜合性或者專業(yè)性的應急救援隊伍，對有關部門負責處置突發(fā)事件職責的工作人員定期培訓，為專業(yè)應急救援人員購買人身意外傷害保險，配備必要的防護裝備與器材，組織開展應急宣傳普及和必要的演練，開展學校應急教育，為保障突發(fā)事件應對工作提供經(jīng)費，建立應急通信保障，完善公用通信網(wǎng)，鼓勵并發(fā)展保險事業(yè)，鼓勵并扶持應急教學科研等內(nèi)容。

　　三、監(jiān)測與預警

　　加強監(jiān)測和預警，不僅是應對突發(fā)事件本身的要求，也是政府管理目標的要求，政府管理的目的是使用較低的成本來預防，而不是花高額的成本來搶救和重建。

　　(一)突發(fā)事件信息的收集與報告

　　《突發(fā)事件應對法》第三十八條規(guī)定了政府及有關部門、專業(yè)機構應當通過多種途徑收集突發(fā)事件信息，縣級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關單位建立專職或者兼職信息報告員制度，公民、法人和其他組織也有報告突發(fā)事件信息的義務。第三十九條規(guī)定了信息報告應當做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報和漏報。第四十條規(guī)定了對收集到的信息應當及時匯總分析，對突發(fā)事件的可能性及其可能造成的影響進行評估，認為可能發(fā)生重大或者特別重大突發(fā)事件的，應當立即報告或者通報。

　　(二)突發(fā)事件預警

　　國家將自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件預警分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。不同的突發(fā)事件特點不同，預警級別標準也有區(qū)別，具有較強的專業(yè)性?！锻话l(fā)事件應對法》授權國務院或者國務院規(guī)定的部門制定預警級別劃分標準。

　　當可以預警的突發(fā)事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方人民政府應當發(fā)布相應級別的警報，并宣布有關地區(qū)進入預警期。

　　1.三級、四級警報后的措施

　　三級、四級警報是預警中級別相對較低的，三級、四級警報后，?？h級以上地方各級人民政府應當采取如下五種措施：一是啟動應急預案;二是責令有關部門、專業(yè)機構、監(jiān)測網(wǎng)點和負有特定職責的人員收集、報告有關信息，向社會公布反映突發(fā)事件信息的渠道，加強監(jiān)測、預報和預警;三是組織對突發(fā)事件信息進行分析評估，預測事件的可能性與影響范圍和強度，以及可能發(fā)生的突發(fā)事件的級別;四是向社會公布預測的信息和分析評估的結(jié)果，并對信息的報道進行管理;五是及時發(fā)布警告、宣傳減災常識和公布咨詢電話。

　　2.一級、二級警報后的措施

　　一級、二級警報級別比較高，特別是一級警報，意味著應對突發(fā)事件進入最高警戒級別。縣級以上人民政府除采取三級和四級警報后的措施之外，還要采取如下八種措施：一是責令應急救援隊伍、負有特定職責的人員進人待命狀態(tài)，并動員后備人員做好參加應急救援和處置工作的準備;二是調(diào)集應急救援所需物資、設備、工具，準備應急設施和避難場所，并確保其處于良好狀態(tài)、隨時可以投入正常使用;三是加強對重點單位、重要部位和重要基礎設施的安全保衛(wèi)，維護社會治安秩序;四是采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施的安全和正常運行;五是及時向社會發(fā)布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告;六是轉(zhuǎn)移、疏散或者撤離易受突發(fā)事件危害的人員并予以妥善安置，轉(zhuǎn)移重要財產(chǎn);七是關閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動;八是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他必要的防范性、保護性措施。

　　四、應急處置與救援

　　突發(fā)事件發(fā)生后，必須在第一時間采取有力措施控制事態(tài)發(fā)展，開展應急救援工作。不同的突發(fā)事件發(fā)生之后，應當根據(jù)實際情況采取相應的應急處置措施，相關組織、單位、公民在應急處置中有相應的義務。

　　(一)應急處置措施

　　1.應急處置措施的法定條件、主體和要求

　　突發(fā)事件發(fā)生之后，事件發(fā)生地人民政府有必要實施應急處置措施，有力組織并有序開展各種搶險救援工作。應急處置措施的總體要求是保護公民的權利和應急處置的需要。應急處置措施是一種暫時的強制性行政應急措施，是一種行政行為。處置措施的法定條件是突發(fā)事件發(fā)生，實施的主體是履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府;具體要求是應當針對突發(fā)事件的性質(zhì)、特點和危害程度;途徑是組織有關部門，調(diào)動應急救援隊伍和社會力量;依據(jù)是《突發(fā)事件應對法》該章的規(guī)定及有關法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定。

　　2.自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的應急處置措施

　　突發(fā)事件發(fā)生后，究竟采取哪些措施，應當視具體情況而定?！锻话l(fā)事件應對法》規(guī)定了十項措施。一是救助性措施，主要是對公民人身的救助;二是控制性措施，主要是針對場所的強制;三是保障性措施，主要是針對生命線工程系統(tǒng);四是保護性措施，阻止事件蔓延傳播;五是調(diào)用急需的物資、設備、設施和工具;六是組織公民參與救援;七是保障生活必需品的供應;八是穩(wěn)定市場的經(jīng)濟性管制;九是維護社會穩(wěn)定和治安的措施;十是防止次生事件和衍生事件的措施。

　　3.信息的發(fā)布與傳播

　　人民政府應當尊重公眾的知情權，按照規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息，讓民眾遠離謠言，克服恐慌，減少不安定因素，形成政府與民眾的良性互動，激發(fā)戰(zhàn)勝危機的信心。

　　任何單位和個人，一切國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和所有公民，都不得編造、傳播有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應急處置工作的虛假信息。新聞媒體應當嚴格遵守有關法律、法規(guī)，客觀、公正地進行新聞報道。

　　(二)應急救援

　　突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護社會秩序。發(fā)生地的公民應當服從指揮和安排，配合人民政府采取的應急處置措施，積極參加應急救援工作

　　受到自然災害危害或者發(fā)生事故災難、公共衛(wèi)生事件的單位，應當立即組織本單位應急救援隊伍和工作人員營救受害人員，疏散、撤離、安置受到威脅的人員，控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，并采取其他防止危害擴大的必要措施，同時向所在地縣級人民政府報告。突發(fā)事件發(fā)生地的其他單位應配合人民政府采取的應急處置措施，做好本單位的應急救援工作，并積極組織人員參加所在地的應急救援和處置工作。

　　五、事后恢復與重建

　　突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應當停止執(zhí)行應急處置措施，并采取必要措施防止發(fā)生次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會安全事件;承擔恢復與重建職責;請求上一級政府支持恢復重建工作;制定善后工作計劃并組織實施;及時查明事件經(jīng)過與原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓。

　　六、法律責任

　　地方人民政府及縣級以上人民政府有關部門及其工作人員，有關單位和個人違反《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定都應當承擔法律責任。

　　1.地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門法律責任

　　政府部門的違法行為主要包括：未按規(guī)定采取預防措施，導致發(fā)生突發(fā)事件，或者未采取必要的防范措施，導致發(fā)生次生、衍生事件的;遲報、謊報、瞞報、漏報有關突發(fā)事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的;未按規(guī)定及時發(fā)布突發(fā)事件警報、采取預警期的措施，導致?lián)p害發(fā)生的;未按規(guī)定及時采取措施處置突發(fā)事件或者處置不當，造成后果的;不服從上級人民政府對突發(fā)事件應急處置工作的統(tǒng)一領導、指揮和協(xié)調(diào)的;未及時組織開展生產(chǎn)自救、恢復重建等善后工作的;截留、挪用、私分或者變相私分應急救援資金、物資的;不及時歸還征用的單位和個人的財產(chǎn)，或者對被征用財產(chǎn)的單位和個人不按規(guī)定給予補償?shù)摹?/P>

　　2.有關單位法律責任

　　容易引發(fā)突發(fā)事件和容易受突發(fā)事件影響的生產(chǎn)經(jīng)營單位和管理單位承擔的法律責任主要包括：未按照規(guī)定采取預防措施，導致發(fā)生嚴重突發(fā)事件的;未及時消除已發(fā)現(xiàn)的可能引發(fā)突發(fā)事件的隱患，導致發(fā)生嚴重突發(fā)事件的;未做好應急設備、設施日常維護、檢測工作，導致發(fā)生嚴重突發(fā)事件或者突發(fā)事件危害擴大的;突發(fā)事件發(fā)生后，不及時組織開展應急救援工作，造成嚴重后果的;其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的違法行為。

　　小結(jié)：本講講述了突發(fā)事件應對法的內(nèi)容。要求大家重點掌握突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援以及違法行為及應負的法律責任。