公路造價(jià)師考點(diǎn):高速公路預(yù)算管理的現(xiàn)狀

　　高速公路預(yù)算管理的現(xiàn)狀

　　最近十五年來(lái)，我省每年都有新的高速公路項(xiàng)目開工，2013年甚至將開工建設(shè)18條高速公路;而高速公路管理處也逐年增多，目前已有18條建成通車的高速公路，運(yùn)營(yíng)管理占到了高速公路事業(yè)的半壁江山。2006年以前，我省高速公路沒有使用“預(yù)算”這個(gè)術(shù)語(yǔ)，類似于預(yù)算的提法是“計(jì)劃”，包括投資計(jì)劃和通行費(fèi)計(jì)劃。2006年運(yùn)營(yíng)單位的財(cái)務(wù)收支開始納入財(cái)政部門預(yù)算。然而，從總體上看，預(yù)算管理狀況依然很難令人滿意。主要問題在于：

　　(一)對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)比較膚淺。至今仍有不少管理人員認(rèn)為，預(yù)算是一項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，即財(cái)務(wù)部門的工作，其他人員對(duì)此無(wú)需參與也沒法參與。每年的預(yù)算編制主要是財(cái)務(wù)人員根據(jù)上級(jí)下達(dá)的定額進(jìn)行計(jì)算、匯總，其他部門只是摸摸腦殼或者以預(yù)測(cè)代替預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，除了財(cái)務(wù)人員全面關(guān)注預(yù)算與實(shí)際的差額之外，其他部門只有在領(lǐng)導(dǎo)過(guò)問或財(cái)務(wù)提出要求之時(shí)才切實(shí)考慮自己的預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行完畢，各單位財(cái)務(wù)人員出具一個(gè)總體上的預(yù)算執(zhí)行情況分析，而其他部門則很少總結(jié)本部門在其中起了什么樣的作用、取得了什么樣的成績(jī)。

　　(二)普通使用定額預(yù)算方法，預(yù)算管理方法比較單一。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)環(huán)境(物價(jià)、利率、匯率等)相對(duì)穩(wěn)定，定額預(yù)算具有容易理解、操作簡(jiǎn)便等優(yōu)點(diǎn)，但很難適應(yīng)當(dāng)今不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。我省高速公路建設(shè)主要采用定額預(yù)算法，運(yùn)營(yíng)管理時(shí)期的經(jīng)費(fèi)預(yù)算也同樣采用的是定額預(yù)算方法。最近幾年，高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位納入財(cái)政部門預(yù)算，全面套用行政事業(yè)單位的支出定額，導(dǎo)致人工工資嚴(yán)重偏低，而有些預(yù)算項(xiàng)目的定額又高得驚人、無(wú)法用完，基層員工怨氣很大，管理人員則無(wú)計(jì)可施。

　　(三)預(yù)算缺乏全局意識(shí)，各環(huán)節(jié)、各部門的預(yù)算處于“分塊割據(jù)”狀態(tài)。由于使用定額預(yù)算方法，各環(huán)節(jié)各部門均根據(jù)定額來(lái)設(shè)定預(yù)算，未考慮高速公路事業(yè)的全局和貸款修路行為的產(chǎn)出，因此當(dāng)前的預(yù)算無(wú)法起到合理地規(guī)劃未來(lái)、有效地配置資源的作用。除了貸款修路帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出之外，高速公路的社會(huì)性產(chǎn)出無(wú)法補(bǔ)償貸款修路的成本，這可能是預(yù)算目前只能“分塊割據(jù)”的原因之一。盡管如此，規(guī)劃公路投資的直接經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出，合理量化其間接的社會(huì)性產(chǎn)出，從而考慮綜合公路運(yùn)營(yíng)收入和財(cái)政補(bǔ)助來(lái)補(bǔ)償投資成本，據(jù)此進(jìn)行預(yù)算管理仍然是一個(gè)值得研究的課題。運(yùn)營(yíng)管理單位的預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，但也是將總收入扣去運(yùn)營(yíng)成本之后的部分作為還貸處理，并未從收入預(yù)算著手，通盤考慮整個(gè)高速公路的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　(四)績(jī)效考核中普遍缺乏預(yù)算管理。我省高速公路建設(shè)和管理單位的年度考核主要集中在對(duì)事務(wù)性工作的考核上，過(guò)分關(guān)注對(duì)工程量、辦事程序和工作方法的考核，而很少涉及對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)。如果將考核的重點(diǎn)放在辦事程序和工作方法之上，被考核者就會(huì)極力追求程序的表面化和方法的設(shè)計(jì)，忽視實(shí)質(zhì)性的工作效果，而預(yù)算執(zhí)行者也就不會(huì)愿意根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算的差異進(jìn)行分析，為考核提供相關(guān)的依據(jù)。這種重“過(guò)程”輕“結(jié)果”的做法，在“過(guò)程”和“方法”容易美化而難以核實(shí)的年終考核時(shí)刻，很容易導(dǎo)致被考核者以虛假的過(guò)程和方法來(lái)贏得與考核者的博弈。

　　(五)預(yù)算項(xiàng)目的列舉不很科學(xué)，未能根據(jù)高速公路的實(shí)際，而是全面照搬財(cái)政部門預(yù)算中的科目。運(yùn)營(yíng)管理單位就照搬了其中絕大部分科目，如基本支出、一般公用支出和項(xiàng)目支出等科目，而舍棄了反映高速公路特點(diǎn)的一些科目，如將征收業(yè)務(wù)成本、公路養(yǎng)護(hù)成本、機(jī)電維護(hù)成本等內(nèi)容都列為項(xiàng)目支出下的細(xì)目，既不利于績(jī)效考核也不利于強(qiáng)化控制。

　　總而言之，我省高速公路的預(yù)算管理保留了許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，而且在納入部門預(yù)算管理之后弱化了根據(jù)高速公路自身特點(diǎn)強(qiáng)化控制和績(jī)效考核等功能。因此，筆者認(rèn)為，高速公路預(yù)算管理亟待轉(zhuǎn)變思路，調(diào)整預(yù)算編制、執(zhí)行和考核的方法。這就需要我們運(yùn)用全面預(yù)算管理的方法對(duì)現(xiàn)行預(yù)算管理模式進(jìn)行變革。

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