公路造價(jià)師考試輔導(dǎo)：高速公路預(yù)算管理問(wèn)題講解

　　在經(jīng)濟(jì)全球化、管理信息化的時(shí)代背景下，全面預(yù)算管理作為一種管理工具，其內(nèi)在的管理理念和外在的管理方法，能夠有效地鏈接企業(yè)整體戰(zhàn)略與具體行動(dòng)目標(biāo)，為管理當(dāng)局全面掌控和評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)績(jī)效提供了一個(gè)便捷的平臺(tái)。本文擬結(jié)合我省高速公路預(yù)算管理現(xiàn)狀以及筆者的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用全面預(yù)算管理理論分析高速公路預(yù)算管理的問(wèn)題并探討完善的對(duì)策，以期為高速公路管理機(jī)構(gòu)的預(yù)算管理實(shí)踐提供參考。

　　一、全面預(yù)算管理理論簡(jiǎn)介

　　20世紀(jì)80年代，隨著西方現(xiàn)代管理理論的引入，全面預(yù)算管理作為一項(xiàng)管理工具開(kāi)始受到中國(guó)企業(yè)界的關(guān)注。而在西方資本主義國(guó)家，這種基于資源稀缺定律和生產(chǎn)可能性邊界定律而產(chǎn)生的管理理論，一開(kāi)始就獲得了私營(yíng)部門和政府部門熱情的追捧。

　　全面預(yù)算管理是企業(yè)集計(jì)劃、控制為一體，全員、全過(guò)程、全方位的系統(tǒng)化預(yù)算管理過(guò)程。它強(qiáng)調(diào)企業(yè)所有人員都應(yīng)當(dāng)參與他們關(guān)心或負(fù)責(zé)的所有環(huán)節(jié)、所有部門的預(yù)算管理。它繼承了傳統(tǒng)預(yù)算管理中的某些方法，如零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等，期望通過(guò)對(duì)企業(yè)所有資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)企業(yè)資源的有效利用和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的最大可能。

　　預(yù)算是計(jì)劃的結(jié)果，它作為量化的行動(dòng)計(jì)劃，具有規(guī)劃未來(lái)、溝通協(xié)調(diào)、強(qiáng)化控制、配置資源和績(jī)效考核等五個(gè)方面的功能。規(guī)劃未來(lái)就是對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略進(jìn)行分解，首先分解成若干個(gè)關(guān)鍵的階段性工作目標(biāo)，進(jìn)而把這些目標(biāo)層層細(xì)分為具體的預(yù)算。溝通協(xié)調(diào)是指各層次的管理人員在目標(biāo)分解過(guò)程中通過(guò)預(yù)算表達(dá)各自的愿望、要求，確定各自的權(quán)限與責(zé)任。預(yù)算的控制功能體現(xiàn)在預(yù)算具有剛性，一旦批準(zhǔn)下達(dá)，各層次管理人員就必須按照預(yù)算執(zhí)行，并就預(yù)算執(zhí)行情況逐級(jí)匯報(bào)，管理者就能夠根據(jù)預(yù)算來(lái)控制日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果。此外，預(yù)算還明確了企業(yè)的人力、資金、物資和信息等資源在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各部門、各環(huán)節(jié)之間的合理配置，預(yù)算執(zhí)行情況特別是一些關(guān)鍵指標(biāo)的完成情況也為企業(yè)績(jī)效考核奠定了基礎(chǔ)。

　　高速公路是資金和勞動(dòng)雙重密集型的產(chǎn)業(yè)，在建設(shè)階段受制于資金缺乏的現(xiàn)實(shí)和未來(lái)產(chǎn)出的預(yù)測(cè)，在運(yùn)營(yíng)階段則必須集中大量收費(fèi)人員和養(yǎng)護(hù)、路政人員，并將有限的資金用于保持路況暢通和取得收費(fèi)收入。如何在投資總額的約束下及時(shí)完成建設(shè)任務(wù)，以及如何在確保還貸的前提下保障路況良好，是高速公路管理當(dāng)局的戰(zhàn)略任務(wù)。充分利用全面預(yù)算管理的方法，發(fā)揮預(yù)算管理的功能，管理當(dāng)局就能夠?qū)⑦@些戰(zhàn)略任務(wù)分解為具體的工作目標(biāo)和行動(dòng)方案。

　　二、高速公路預(yù)算管理的現(xiàn)狀

　　最近十五年來(lái)，我省每年都有新的高速公路項(xiàng)目開(kāi)工，2008年甚至將開(kāi)工建設(shè)18條高速公路;而高速公路管理處也逐年增多，目前已有18條建成通車的高速公路，運(yùn)營(yíng)管理占到了高速公路事業(yè)的半壁江山。2006年以前，我省高速公路沒(méi)有使用“預(yù)算”這個(gè)術(shù)語(yǔ)，類似于預(yù)算的提法是“計(jì)劃”，包括投資計(jì)劃和通行費(fèi)計(jì)劃。2006年運(yùn)營(yíng)單位的財(cái)務(wù)收支開(kāi)始納入財(cái)政部門預(yù)算。然而，從總體上看，預(yù)算管理狀況依然很難令人滿意。主要問(wèn)題在于：

　　(一)對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)比較膚淺。至今仍有不少管理人員認(rèn)為，預(yù)算是一項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，即財(cái)務(wù)部門的工作，其他人員對(duì)此無(wú)需參與也沒(méi)法參與。每年的預(yù)算編制主要是財(cái)務(wù)人員根據(jù)上級(jí)下達(dá)的定額進(jìn)行計(jì)算、匯總，其他部門只是摸摸腦殼或者以預(yù)測(cè)代替預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，除了財(cái)務(wù)人員全面關(guān)注預(yù)算與實(shí)際的差額之外，其他部門只有在領(lǐng)導(dǎo)過(guò)問(wèn)或財(cái)務(wù)提出要求之時(shí)才切實(shí)考慮自己的預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行完畢，各單位財(cái)務(wù)人員出具一個(gè)總體上的預(yù)算執(zhí)行情況分析，而其他部門則很少總結(jié)本部門在其中起了什么樣的作用、取得了什么樣的成績(jī)。

　　(二)普通使用定額預(yù)算方法，預(yù)算管理方法比較單一。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)環(huán)境(物價(jià)、利率、匯率等)相對(duì)穩(wěn)定，定額預(yù)算具有容易理解、操作簡(jiǎn)便等優(yōu)點(diǎn)，但很難適應(yīng)當(dāng)今不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。我省高速公路建設(shè)主要采用定額預(yù)算法，運(yùn)營(yíng)管理時(shí)期的經(jīng)費(fèi)預(yù)算也同樣采用的是定額預(yù)算方法。最近幾年，高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位納入財(cái)政部門預(yù)算，全面套用行政事業(yè)單位的支出定額，導(dǎo)致人工工資嚴(yán)重偏低，而有些預(yù)算項(xiàng)目的定額又高得驚人、無(wú)法用完，基層員工怨氣很大，管理人員則無(wú)計(jì)可施。

　　(三)預(yù)算缺乏全局意識(shí)，各環(huán)節(jié)、各部門的預(yù)算處于 “分塊割據(jù)”狀態(tài)。由于使用定額預(yù)算方法，各環(huán)節(jié)各部門均根據(jù)定額來(lái)設(shè)定預(yù)算，未考慮高速公路事業(yè)的全局和貸款修路行為的產(chǎn)出，因此當(dāng)前的預(yù)算無(wú)法起到合理地規(guī)劃未來(lái)、有效地配置資源的作用。除了貸款修路帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出之外，高速公路的社會(huì)性產(chǎn)出無(wú)法補(bǔ)償貸款修路的成本，這可能是預(yù)算目前只能“分塊割據(jù)”的原因之一。盡管如此，規(guī)劃公路投資的直接經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出，合理量化其間接的社會(huì)性產(chǎn)出，從而考慮綜合公路運(yùn)營(yíng)收入和財(cái)政補(bǔ)助來(lái)補(bǔ)償投資成本，據(jù)此進(jìn)行預(yù)算管理仍然是一個(gè)值得研究的課題。運(yùn)營(yíng)管理單位的預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，但也是將總收入扣去運(yùn)營(yíng)成本之后的部分作為還貸處理，并未從收入預(yù)算著手，通盤(pán)考慮整個(gè)高速公路的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　(四)績(jī)效考核中普遍缺乏預(yù)算管理。我省高速公路建設(shè)和管理單位的年度考核主要集中在對(duì)事務(wù)性工作的考核上，過(guò)分關(guān)注對(duì)工程量、辦事程序和工作方法的考核，而很少涉及對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)。如果將考核的重點(diǎn)放在辦事程序和工作方法之上，被考核者就會(huì)極力追求程序的表面化和方法的設(shè)計(jì)，忽視實(shí)質(zhì)性的工作效果，而預(yù)算執(zhí)行者也就不會(huì)愿意根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算的差異進(jìn)行分析，為考核提供相關(guān)的依據(jù)。這種重“過(guò)程”輕“結(jié)果”的做法，在“過(guò)程”和“方法”容易美化而難以核實(shí)的年終考核時(shí)刻，很容易導(dǎo)致被考核者以虛假的過(guò)程和方法來(lái)贏得與考核者的博弈。

　　(五)預(yù)算項(xiàng)目的列舉不很科學(xué)，未能根據(jù)高速公路的實(shí)際，而是全面照搬財(cái)政部門預(yù)算中的科目。運(yùn)營(yíng)管理單位就照搬了其中絕大部分科目，如基本支出、一般公用支出和項(xiàng)目支出等科目，而舍棄了反映高速公路特點(diǎn)的一些科目，如將征收業(yè)務(wù)成本、公路養(yǎng)護(hù)成本、機(jī)電維護(hù)成本等內(nèi)容都列為項(xiàng)目支出下的細(xì)目，既不利于績(jī)效考核也不利于強(qiáng)化控制。

　　總而言之，我省高速公路的預(yù)算管理保留了許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，而且在納入部門預(yù)算管理之后弱化了根據(jù)高速公路自身特點(diǎn)強(qiáng)化控制和績(jī)效考核等功能。因此，筆者認(rèn)為，高速公路預(yù)算管理亟待轉(zhuǎn)變思路，調(diào)整預(yù)算編制、執(zhí)行和考核的方法。這就需要我們運(yùn)用全面預(yù)算管理的方法對(duì)現(xiàn)行預(yù)算管理模式進(jìn)行變革。

　　三、高速公路預(yù)算管理改革的思路

　　按照全面預(yù)算管理的要求，高速公路預(yù)算同樣可劃分為經(jīng)營(yíng)預(yù)算、資本預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算三類。除財(cái)務(wù)預(yù)算是根據(jù)資本預(yù)算和經(jīng)營(yíng)預(yù)算而編制的事前會(huì)計(jì)報(bào)表之外，其他兩類預(yù)算是預(yù)算管理的重點(diǎn)，也是本文要著重討論的內(nèi)容。

　　經(jīng)營(yíng)預(yù)算是反映預(yù)算期內(nèi)企業(yè)可能形成現(xiàn)金收付的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的預(yù)算，在高速公路行業(yè)就是包括通行費(fèi)收入、其他實(shí)體經(jīng)營(yíng)收入、通行養(yǎng)護(hù)成本、其他實(shí)體經(jīng)營(yíng)成本、自有資金用于建設(shè)投資的支付、還貸支出等項(xiàng)目在內(nèi)的預(yù)算。高速公路的資本預(yù)算，主要是指與建設(shè)投資相關(guān)的預(yù)算，其預(yù)算內(nèi)容為籌資、投資及還貸等，并通過(guò)若干內(nèi)容重合的項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)預(yù)算聯(lián)系起來(lái)。

　　對(duì)高速公路的經(jīng)營(yíng)預(yù)算和資本預(yù)算的管理，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

　　(一)建立預(yù)算的全局觀念。高速公路最高管理當(dāng)局應(yīng)當(dāng)站在戰(zhàn)略管理的高度來(lái)認(rèn)識(shí)預(yù)算，視預(yù)算預(yù)算為貫徹戰(zhàn)略理念合適現(xiàn)戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這就要求以預(yù)算統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)工作的全局，根據(jù)高速公路管理的戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)推行日常的預(yù)算管理。例如，首先應(yīng)當(dāng)將所有的收入(包括從實(shí)體企業(yè)中獲得的投資收益)納入預(yù)算管理的范疇，預(yù)算全部的現(xiàn)金流入。然后測(cè)算各層次路段必須的運(yùn)營(yíng)支出、還貸支出，進(jìn)而計(jì)算出可用于建設(shè)投資的自有資金或需要借貸的流動(dòng)資金。最后確定當(dāng)期資本預(yù)算中需要的融資規(guī)模，并以此為基礎(chǔ)安排建設(shè)項(xiàng)目的投資預(yù)算。

　　(二)綜合運(yùn)用各種預(yù)算方法。除公路建造與養(yǎng)護(hù)的材料成本、人工成本、機(jī)械成本可繼續(xù)使用數(shù)量定額預(yù)算法外，其他項(xiàng)目則可根據(jù)不同預(yù)算項(xiàng)目使用不同的預(yù)算方法。例如土地補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)工程所在地的地理環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境具體地分析其預(yù)算需求，管理費(fèi)用則應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在環(huán)境、經(jīng)費(fèi)需求等因素具體分析其費(fèi)用需求，均可采用零基預(yù)算的方法。運(yùn)營(yíng)管理單位的人工成本則適當(dāng)考慮綜合采用增量預(yù)算、彈性預(yù)算的方法，保證從業(yè)人員的待遇根據(jù)業(yè)績(jī)和勞動(dòng)強(qiáng)度而不斷提高，充分調(diào)動(dòng)他們參與運(yùn)營(yíng)管理、開(kāi)源節(jié)流的積極性。在納入財(cái)政部門預(yù)算管理后，增量預(yù)算和彈性預(yù)算方法的使用，需要以爭(zhēng)取到財(cái)政部門的預(yù)算包干政策為前提。

　　(三)爭(zhēng)取合理的預(yù)算包干政策。如前所述，預(yù)算管理要起到強(qiáng)化控制、促進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的作用，必須具有預(yù)算自主權(quán)，而納入財(cái)政部門預(yù)算之后，各單位的預(yù)算自主權(quán)比較單薄。如財(cái)政部門預(yù)算中某些項(xiàng)目預(yù)算定額較高，但該項(xiàng)目在高速公路管理機(jī)構(gòu)可能支出很少;而另一些項(xiàng)目定額很低，而對(duì)管理機(jī)構(gòu)而言卻是必須發(fā)生的項(xiàng)目。預(yù)算包干政策可以解決預(yù)算自主權(quán)問(wèn)題，但關(guān)鍵在于包干比例的確定。筆者認(rèn)為，包干比例應(yīng)當(dāng)服從包干總額，即管理機(jī)構(gòu)正常的通行養(yǎng)護(hù)支出必須得到滿足，即以必需的支出預(yù)算總額和能夠完成的收入預(yù)算來(lái)確定包干比例。支出預(yù)算應(yīng)當(dāng)能夠滿足最低經(jīng)費(fèi)需要，而收入預(yù)算則應(yīng)當(dāng)是通過(guò)努力能夠完成。

　　(四)結(jié)合高速公路特點(diǎn)來(lái)列舉預(yù)算項(xiàng)目(科目)。財(cái)政部門預(yù)算中的支出科目適用于行政事業(yè)單位等沒(méi)有生產(chǎn)性事務(wù)的部門或單位，對(duì)以生產(chǎn)性事務(wù)為主要業(yè)務(wù)活動(dòng)的高速公路管理機(jī)構(gòu)顯然是很不相宜的。因此，高速公路預(yù)算的支出科目應(yīng)當(dāng)按照因事立項(xiàng)的原則，結(jié)合其生產(chǎn)特性來(lái)設(shè)置和列舉。在實(shí)行預(yù)算包干政策后，納入財(cái)政預(yù)算管理的單位就完全可以結(jié)合高速公路自身特點(diǎn)來(lái)設(shè)定預(yù)算科目。例如，高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位的主要生產(chǎn)活動(dòng)是收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)和路政管理，那么征收業(yè)務(wù)、養(yǎng)護(hù)工程和路政管理方面的支出就應(yīng)當(dāng)成為最經(jīng)常的支出，而不是列入所謂的 “項(xiàng)目支出”。依據(jù)高速公路自身的特點(diǎn)設(shè)置預(yù)算科目，不僅能夠方便預(yù)算編制，而且利于強(qiáng)化預(yù)算控制和考核。

　　(五)強(qiáng)調(diào)全員參與預(yù)算管理，并將預(yù)算管理作為績(jī)效考核的主要依據(jù)。讓預(yù)算執(zhí)行者參與預(yù)算管理，盡量聽(tīng)取執(zhí)行者的意見(jiàn)，或者以“自下而上、上下溝通”的方式編制預(yù)算，除了能夠調(diào)動(dòng)預(yù)算執(zhí)行者的積極性外，還有一個(gè)好處就是能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算的溝通功能，從而為就預(yù)算管理情況進(jìn)行績(jī)效考核提供良好的群眾基礎(chǔ)。預(yù)算管理作為考核的依據(jù)，主要是考核預(yù)算與實(shí)際之間的符合性，即預(yù)算與實(shí)際的絕對(duì)差異應(yīng)當(dāng)盡量縮小。關(guān)鍵指標(biāo)(財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)指標(biāo))的完成情況與預(yù)算存在巨大差異，無(wú)論是超額完成收入或出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)超支，還是沒(méi)有完成任務(wù)或經(jīng)費(fèi)大幅節(jié)約，都是預(yù)算管理存在問(wèn)題(至少是預(yù)算編制不準(zhǔn)確)的表現(xiàn)。而將預(yù)算管理納入績(jī)效考核，體現(xiàn)了預(yù)算作為責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的媒介的作用，能夠比較真實(shí)地反映預(yù)算執(zhí)行部門或人員的行為結(jié)果，因而具有較強(qiáng)的激勵(lì)效果。

　　當(dāng)然，預(yù)算管理不能脫離一般管理方法而存在，它更大程度上是對(duì)許多管理方法進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕Y(jié)合和運(yùn)用。無(wú)論是戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)管理、組織規(guī)劃等戰(zhàn)略管理理論，還是交通流量預(yù)測(cè)、人力資源規(guī)劃、投資報(bào)酬分析、標(biāo)準(zhǔn)成本和作業(yè)成本管理等具體管理方法，在全面預(yù)算管理中都能夠找到各自的影子。全面預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷解放思想，才能運(yùn)用自如。

　　四、結(jié)論

　　美國(guó)的管理大師德魯克曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，沒(méi)有評(píng)價(jià)就沒(méi)有管理。評(píng)價(jià)要有一個(gè)基準(zhǔn)，就像質(zhì)量管理必須有個(gè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)一樣，績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是預(yù)算。而事實(shí)上，預(yù)算管理本身就是企業(yè)戰(zhàn)略、績(jī)效等管理活動(dòng)中的重要一環(huán)，是落實(shí)戰(zhàn)略目標(biāo)的具體體現(xiàn)及評(píng)價(jià)分析績(jī)效的基礎(chǔ)。而要想在管理中充分發(fā)揮預(yù)算的功能，預(yù)算一定要與績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)，并且使預(yù)算管理不成為管理者的一項(xiàng)負(fù)擔(dān)。

　　筆者在分析高速公路行業(yè)預(yù)算管理現(xiàn)狀之后，對(duì)預(yù)算管理提出了一些改善的建議?！罢_”的預(yù)算管理，或者說(shuō)與戰(zhàn)略績(jī)效無(wú)縫鏈接的全面預(yù)算管理，顯然有利于高速公路管理效率與效益的雙重提高，同時(shí)必將為高速公路發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)找到一條更清晰更廣闊的道路。

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