2011年公路造價工程師考試管理相關知識輔導17

　　高速公路預算管理問題講解 $lesson$

　　在經(jīng)濟全球化、管理信息化的時代背景下，全面預算管理作為一種管理工具，其內(nèi)在的管理理念和外在的管理方法，能夠有效地鏈接企業(yè)整體戰(zhàn)略與具體行動目標，為管理當局全面掌控和評價經(jīng)營活動績效提供了一個便捷的平臺。本文擬結合我省高速公路預算管理現(xiàn)狀以及筆者的實踐工作經(jīng)驗，運用全面預算管理理論分析高速公路預算管理的問題并探討完善的對策，以期為高速公路管理機構的預算管理實踐提供參考。

　　一、全面預算管理理論簡介

　　20世紀80年代，隨著西方現(xiàn)代管理理論的引入，全面預算管理作為一項管理工具開始受到中國企業(yè)界的關注。而在西方資本主義國家，這種基于資源稀缺定律和生產(chǎn)可能性邊界定律而產(chǎn)生的管理理論，一開始就獲得了私營部門和政府部門熱情的追捧。

　　全面預算管理是企業(yè)集計劃、控制為一體，全員、全過程、全方位的系統(tǒng)化預算管理過程。它強調(diào)企業(yè)所有人員都應當參與他們關心或負責的所有環(huán)節(jié)、所有部門的預算管理。它繼承了傳統(tǒng)預算管理中的某些方法，如零基預算、滾動預算等，期望通過對企業(yè)所有資源的合理配置，實現(xiàn)企業(yè)資源的有效利用和經(jīng)濟產(chǎn)出的最大可能。

　　預算是計劃的結果，它作為量化的行動計劃，具有規(guī)劃未來、溝通協(xié)調(diào)、強化控制、配置資源和績效考核等五個方面的功能。規(guī)劃未來就是對企業(yè)戰(zhàn)略進行分解，首先分解成若干個關鍵的階段性工作目標，進而把這些目標層層細分為具體的預算。溝通協(xié)調(diào)是指各層次的管理人員在目標分解過程中通過預算表達各自的愿望、要求，確定各自的權限與責任。預算的控制功能體現(xiàn)在預算具有剛性，一旦批準下達，各層次管理人員就必須按照預算執(zhí)行，并就預算執(zhí)行情況逐級匯報，管理者就能夠根據(jù)預算來控制日常經(jīng)營活動的過程和結果。此外，預算還明確了企業(yè)的人力、資金、物資和信息等資源在生產(chǎn)經(jīng)營各部門、各環(huán)節(jié)之間的合理配置，預算執(zhí)行情況特別是一些關鍵指標的完成情況也為企業(yè)績效考核奠定了基礎。

　　高速公路是資金和勞動雙重密集型的產(chǎn)業(yè)，在建設階段受制于資金缺乏的現(xiàn)實和未來產(chǎn)出的預測，在運營階段則必須集中大量收費人員和養(yǎng)護、路政人員，并將有限的資金用于保持路況暢通和取得收費收入。如何在投資總額的約束下及時完成建設任務，以及如何在確保還貸的前提下保障路況良好，是高速公路管理當局的戰(zhàn)略任務。充分利用全面預算管理的方法，發(fā)揮預算管理的功能，管理當局就能夠?qū)⑦@些戰(zhàn)略任務分解為具體的工作目標和行動方案。

　　二、高速公路預算管理的現(xiàn)狀

　　最近十五年來，我省每年都有新的高速公路項目開工，2008年甚至將開工建設18條高速公路;而高速公路管理處也逐年增多，目前已有18條建成通車的高速公路，運營管理占到了高速公路事業(yè)的半壁江山。2006年以前，我省高速公路沒有使用“預算”這個術語，類似于預算的提法是“計劃”，包括投資計劃和通行費計劃。2006年運營單位的財務收支開始納入財政部門預算。然而，從總體上看，預算管理狀況依然很難令人滿意。主要問題在于：

　　(一)對預算的認識比較膚淺。至今仍有不少管理人員認為，預算是一項財務工作，即財務部門的工作，其他人員對此無需參與也沒法參與。每年的預算編制主要是財務人員根據(jù)上級下達的定額進行計算、匯總，其他部門只是摸摸腦殼或者以預測代替預算。預算執(zhí)行過程中，除了財務人員全面關注預算與實際的差額之外，其他部門只有在領導過問或財務提出要求之時才切實考慮自己的預算。預算執(zhí)行完畢，各單位財務人員出具一個總體上的預算執(zhí)行情況分析，而其他部門則很少總結本部門在其中起了什么樣的作用、取得了什么樣的成績。

　　(二)普通使用定額預算方法，預算管理方法比較單一。在計劃經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟環(huán)境(物價、利率、匯率等)相對穩(wěn)定，定額預算具有容易理解、操作簡便等優(yōu)點，但很難適應當今不斷變化的社會經(jīng)濟環(huán)境。我省高速公路建設主要采用定額預算法，運營管理時期的經(jīng)費預算也同樣采用的是定額預算方法。最近幾年，高速公路運營管理單位納入財政部門預算，全面套用行政事業(yè)單位的支出定額，導致人工工資嚴重偏低，而有些預算項目的定額又高得驚人、無法用完，基層員工怨氣很大，管理人員則無計可施。

　　(三)預算缺乏全局意識，各環(huán)節(jié)、各部門的預算處于“分塊割據(jù)”狀態(tài)。由于使用定額預算方法，各環(huán)節(jié)各部門均根據(jù)定額來設定預算，未考慮高速公路事業(yè)的全局和貸款修路行為的產(chǎn)出，因此當前的預算無法起到合理地規(guī)劃未來、有效地配置資源的作用。除了貸款修路帶來的經(jīng)濟性產(chǎn)出之外，高速公路的社會性產(chǎn)出無法補償貸款修路的成本，這可能是預算目前只能“分塊割據(jù)”的原因之一。盡管如此，規(guī)劃公路投資的直接經(jīng)濟性產(chǎn)出，合理量化其間接的社會性產(chǎn)出，從而考慮綜合公路運營收入和財政補助來補償投資成本，據(jù)此進行預算管理仍然是一個值得研究的課題。運營管理單位的預算相對獨立，但也是將總收入扣去運營成本之后的部分作為還貸處理，并未從收入預算著手，通盤考慮整個高速公路的戰(zhàn)略目標。

　　(四)績效考核中普遍缺乏預算管理。我省高速公路建設和管理單位的年度考核主要集中在對事務性工作的考核上，過分關注對工程量、辦事程序和工作方法的考核，而很少涉及對預算執(zhí)行情況的評價。如果將考核的重點放在辦事程序和工作方法之上，被考核者就會極力追求程序的表面化和方法的設計，忽視實質(zhì)性的工作效果，而預算執(zhí)行者也就不會愿意根據(jù)實際執(zhí)行情況與預算的差異進行分析，為考核提供相關的依據(jù)。這種重“過程”輕“結果”的做法，在“過程”和“方法”容易美化而難以核實的年終考核時刻，很容易導致被考核者以虛假的過程和方法來贏得與考核者的博弈。

　　(五)預算項目的列舉不很科學，未能根據(jù)高速公路的實際，而是全面照搬財政部門預算中的科目。運營管理單位就照搬了其中絕大部分科目，如基本支出、一般公用支出和項目支出等科目，而舍棄了反映高速公路特點的一些科目，如將征收業(yè)務成本、公路養(yǎng)護成本、機電維護成本等內(nèi)容都列為項目支出下的細目，既不利于績效考核也不利于強化控制。

　　總而言之，我省高速公路的預算管理保留了許多計劃經(jīng)濟的痕跡，而且在納入部門預算管理之后弱化了根據(jù)高速公路自身特點強化控制和績效考核等功能。因此，筆者認為，高速公路預算管理亟待轉(zhuǎn)變思路，調(diào)整預算編制、執(zhí)行和考核的方法。這就需要我們運用全面預算管理的方法對現(xiàn)行預算管理模式進行變革。

　　高速公路建設中的工程變更分析

　　隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，近幾年高速公路的發(fā)展突飛猛進。高速公路建設標準高、造價高，如何利用有限的資金建成高標準、高質(zhì)量的高速公路，成為目前高速公路建設中的首要問題;而在高速公路建設中因諸多因素發(fā)生的工程變更，對公路的造價產(chǎn)生了很大的影響。下面以本人的工作實踐經(jīng)驗就工程變更產(chǎn)生的主要原因、減少工程變更應采取的措施以及工程變更對公路造價的影響及管理進行分析，以供大家共同探討。

　　(一)工程變更產(chǎn)生的主要原因

　　1.設計不合理引起的工程變更

　　由于設計單位在基礎資料還不夠完善的情況下便進行技術設計，致使在項目施工過程中，發(fā)現(xiàn)設計文件中的地質(zhì)資料與實際情況不符，不得已修改工程設計，發(fā)生工程變更。

　　2.業(yè)主對項目要求完善設計而產(chǎn)生的工程變更項目的立項過程中，為控制投資總規(guī)模。設計單位往往在設計階段壓低技術標準以減少工程量來壓低工程造價。以后在項目實施過程中業(yè)主完善設計，提高設計質(zhì)量，而出現(xiàn)工程量變化、施工進度變化等問題，使工程變更不可避免。這樣做的后果可能使工程造價增加超過投資限額，造成很大的浪費。

　　3.合同工程量有誤造成工程變更

　　工程招標過程中，項目業(yè)主急于開工，對合同工程量沒有充分的核對，在施工過程中發(fā)現(xiàn)丟項漏項、工程量誤差大而引起工程變更，工程造價也相應增加。

　　4.為滿足地方的要求發(fā)生的工程變更

　　在文件設計過程中，由于設計單位與地方部門協(xié)調(diào)不夠好，致使在施工過程中，路線影響到了當?shù)卮迕竦某鲂?，不得不增加涵?或者當?shù)卮迕駷榱烁毓喔确奖?，強行要求增設灌溉溝渠，造成工程變更，工程造價也相應增加。

　　由此看來，產(chǎn)生工程變更的原因，一方面是由于主觀原因，如設計單位勘察設計工作深度不足，以致在施工過程中發(fā)現(xiàn)許多招標文件中沒有考慮或估算不準確的的工程量，因而不得不改變施工項目或增減工程量;另一方面是由于客觀原因，如發(fā)生不可預見的事故，自然或社會原因引起的停工和工期拖延等，致使工程變更不可避免。因此設計是工程建設的靈魂，設計上的科學便是最大的節(jié)約。要把好工程設計關，盡量避免或減少工程變更的發(fā)生。

　　(二)減少工程變更的措施

　　1.工程設計人員要加強理論學習，提高自身的素質(zhì)設計隊伍的素質(zhì)高低，對整個路線的設計有很大的影響。

　　在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下，不論是工程技術人員，還是工程經(jīng)濟人員，都應該加強工程經(jīng)濟理論學習，提高自身的專業(yè)素質(zhì)。如果不注意工程設計方案的經(jīng)濟合理性，設計過程中馬虎大意，致使在工程施工中發(fā)現(xiàn)很多問題，造成工程變更，很大程度地影響了工程造價。這樣，都不能合理地利用有限的建設資金，建設高標準、高質(zhì)量的高速公路。

　　2.加強勘測設計階段的外業(yè)調(diào)查工作

　　勘測設計階段的外業(yè)調(diào)查工作是合理確定工程造價的基礎工作，是編制工程概、預算的依據(jù)。因此，要使工程設計合理，最大限度地減少工程變更，設計人員必須做好外業(yè)測量工作，與當?shù)氐胤讲块T相互配合，因地制宜，使設計合理、經(jīng)濟;另外，要使工程概算編制合理，就要詳細調(diào)查當?shù)夭牧系膬r格。因為，材料價格不準確，會很大程度地影響工程造價。一般影響材料價格上調(diào)的原因有：(1)國家政策因素影響，受市場體制不健全的影響，鋼材、水泥需求量過大，市場供不應求，出現(xiàn)價格上漲。(2)材料價格調(diào)查在勘測設計階段不完善，特別是對材料料場調(diào)查不全面，致使在工程開工后，不能滿足工程建設需要，重新選擇料場，且需遠運，導致材料價格上漲?；谏鲜鰞煞N情況，工程設計人員要對所需材料價格進行多方面調(diào)查，進行對比，合理確定材料價格，有效地控制工程造價。

　　3.加強勘測設計階段的文件審查工作

　　設計文件審查包括工程設計是否滿足技術規(guī)范要求，施工方案是否合理，工程造價是否經(jīng)濟，符合這三個方面的要求，設計文件的審查就能得到好評。從工程造價管理的角度來說，在技術方案確定之后，就要審查施工方法是否合理，施工方法確定之后，就要審查工程量計算是否準確，工程量審查之后，審查編制概、預算的材料價格是否合理，套用定額和費率取定是否準確，還要注意套用定額時不能漏項，這樣才能保證資金的合理利用，避免在施工中出現(xiàn)一系列的問題，發(fā)生工程變更，并能很好地控制工程造價。

　　4.合理協(xié)調(diào)與地方的關系

　　多年來，地方問題一直是比較復雜的，如果在設計期間不能正確處理好和地方的關系，缺少必要的溝通，一旦工程正式開工后，與當?shù)匕l(fā)生矛盾而只能靠工程變更來解決問題，那樣既延誤了工期，又導致工程總造價增加。

　　公路實物量造價分析方法

　　實物量造價分析方法就是首先對擬分析造價的項目或預期產(chǎn)品進行合理的分項(即對預期項目進行科學的認知和合理的表達)，然后分析測算各分項的實物(人工、材料、機械臺班等)消耗，確定各實物當時當?shù)氐膯蝺r，再計算出各分項的實物金額和費率金額，最后匯總預期項目總造價的一種造價分析方法。

　　實物量造價分析方法進行造價要解決“干什么、怎么干、多少價和什么費”四個問題。

　　“干什么”是根據(jù)要編制造價的預期項目的設計圖表和編制要求規(guī)定(如概預算編制辦法規(guī)定的項目表或工程量清單)形成預期項目進行造價的分項表，合理地表達預期項目的分項層次和工作內(nèi)容。因此要求造價人員應該有扎實的專業(yè)知識。

　　“怎么干”是根據(jù)預期項目的分項表分項層次和工作內(nèi)容及其施工組織方案對每一分項進行組價，即套定額，要求每一分項的工作內(nèi)容必須和定額細目組合的工作內(nèi)容一致。因此要求造價人員既熟悉專業(yè)的施工技術又熟悉本專業(yè)的定額體系。

　　“多少價”就是根據(jù)套定額分析出的實物資源確定其當時當?shù)氐念A算單價，要收集當時當?shù)氐南嚓P文件和規(guī)定(如人工工資、養(yǎng)路費和車船稅標準等)及價格信息和運雜費方案等。

　　“什么費”是取什么樣的費率標準，由哪些費用組成，其費率是多少，概預算編制時只能是“本本主義”即按規(guī)定取費，而投標報價和編制標底則要根據(jù)預期項目的實際情況靈活確定。

　　公路水泥混凝土路面造價情況分析

　　為了更快、更好地建設通村水泥混凝土路面公路，科學合理的確定工程造價，減少不必要的資金投入，市通鄉(xiāng)(村)辦對四縣及大同區(qū)已完成招標的通村公路水泥混凝土路面，進行了詳細調(diào)查，根據(jù)縣(區(qū))上報的招標規(guī)模、路面結構、材料綜合單價、中標價，結合冬季儲備材料價格低、運輸便利等條件，對3.5(4.5)米寬水泥混凝土路面(潮濕路段加鋪一層水泥土或白灰土基層，砂土、紅磚或表處路上直接施工水泥混凝土)進行了造價分析(稅金3.41%，計劃利潤2%，三類取費標準)。望各縣(區(qū))在投資估算和招投標過程中能有所參照。

　　一、造價分析

　　(一)林甸縣

　　1、材料綜合單價：32.5#水泥325元/噸，42.5#水泥345元/噸，卵石60元/立方米，中(粗)砂45元/立方米，石灰150元/噸。

　　2、設計結構：20cm土方整平碾壓+15cm10%石灰土+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。

　　3、4.5米寬路面造價：35.36萬元/公里，3.5米寬路面造價：28.25萬元/公里。

　　4、在紅磚或表處路基上直接施工4.5米寬水泥混凝土31.31萬元/公里，3.5米寬水泥混凝土24.73萬元/公里。

　　(二)杜蒙縣

　　1、材料綜合單價：32.5#水泥325元/噸，42.5#水泥345元/噸，碎石90元/立方米，中(粗)砂55元/立方米，石灰150元/噸。

　　2、設計結構：20cm土方整平碾壓+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。

　　3、4.5米寬路面造價：34.75萬元/公里，3.5米寬路面造價：27.41萬元/公里。

　　4、在紅磚或表處路基上直接施工4.5米寬水泥混凝土34.23萬元/公里，3.5米寬水泥混凝土27.0萬元/公里。

　　(三)肇州縣

　　1、材料綜合單價：32.5#水泥325元/噸，42.5#水泥345元/噸，碎石85元/立方米，中(粗)砂70元/立方米，石灰180元/噸。

　　2、設計結構：20cm土方整平碾壓+15cm10%石灰土+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。

　　3、4.5米寬路面造價：39.74萬元/公里，3.5米寬路面造價：31.46萬元/公里。

　　4、在紅磚或表處路基上直接施工4.5米寬水泥混凝土35.54萬元/公里，3.5米寬水泥混凝土27.25萬元/公里。

　　(四)肇源縣

　　1、材料綜合單價：32.5#水泥325元/噸，42.5#水泥345元/噸，碎石95元/立方米，江砂25元/立方米，中(粗)砂65元/立方米，石灰180元/噸。

　　2、設計結構：20cm土方整平碾壓+18cm5%水泥土+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。4.5米寬路面造價：40.81萬元/公里，3.5米寬路面造價32.36萬元/公里。

　　3、設計結構：20cm土方整平碾壓+18cm水泥江砂碎石(6：34：60)+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。4.5米寬路面在家52.38萬元/公里，3.5米寬路面造價41.93萬元/公里。

　　4、在砂土、紅磚或表處路基上直接施工4.5米水泥混凝土34.11萬元/公里，3.5米寬水泥混凝土27.69萬元/公里。

　　(五)大同區(qū)

　　1、材料綜合單價：32.5#水泥325元/噸，42.5#水泥345元/噸，碎石90元/立方米，中(粗)砂65元/立方米，石灰150元/噸。

　　2、設計結構為：20cm土方整平碾壓+15cm5%水泥土+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。

　　3、4.5米寬路面造價：39.84萬元/公里，3.5米寬路面造價：31.53萬元/公里。

　　4、在紅磚或表處路基上直接施工4.5米寬水泥混凝土34.7萬元/公里，3.5米寬水泥混凝土27.38萬元/公里。

　　二、參考水泥混凝土配合比(抗折強度≥4.0Mpa)攤鋪方式三輥軸攤鋪小型機具攤鋪

　　攤鋪坍落度(mm)10-300-20

　　最大單位用水量(kg/m3)碎石

　　153卵石

　　148碎石

　　150卵石

　　145

　　(一)不同路面施工方式混凝土坍落度及最大單位用水量。

　　(二)不同交通等級路面混凝土滿足耐久性要求的最大水灰比和建議水泥用量應符合下表要求。

　　公路技術等級三、四級公路

　　最大水灰比0.45

　　建議水泥用量(kg/m3)42.5級340

　　三、有關說明

　　(一)以上是根據(jù)各縣(區(qū))上報的材料綜合單價，并與公路工程造價管理站結合進行的水泥混凝土路面的造價分析。望各單位盡量發(fā)揮地域優(yōu)勢，盡可能將地產(chǎn)材料用于公路建設，利用淡季集中招標采購大宗材料，降低工程造價。

　　(二)各縣(區(qū))應認真調(diào)查研究大宗材料的價格，合理地選擇火車、汽車、輪船等材料運輸方式，從材料上入手，合理降低造價。

　　(三)對交通量小，資金不允許的縣(區(qū))，在省下達計劃的允許范圍內(nèi)，路面寬度可適當設置錯車道或加鋪紅磚路肩。

　　(四)水泥混凝土的配合比必須在施工過程中經(jīng)試驗確定，既要保證工程質(zhì)量又要降低造價，各縣(區(qū))應給予足夠重視。也可通過試驗，確定摻加一定量的粉煤灰類的外摻料，來增加混凝土的和易性。

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