公路造價師高速公路預算管理問題講解2

　　三、高速公路預算管理改革的思路$lesson$

　　按照全面預算管理的要求，高速公路預算同樣可劃分為經(jīng)營預算、資本預算和財務預算三類。除財務預算是根據(jù)資本預算和經(jīng)營預算而編制的事前會計報表之外，其他兩類預算是預算管理的重點，也是本文要著重討論的內(nèi)容。

　　經(jīng)營預算是反映預算期內(nèi)企業(yè)可能形成現(xiàn)金收付的生產(chǎn)經(jīng)營活動的預算，在高速公路行業(yè)就是包括通行費收入、其他實體經(jīng)營收入、通行養(yǎng)護成本、其他實體經(jīng)營成本、自有資金用于建設投資的支付、還貸支出等項目在內(nèi)的預算。高速公路的資本預算，主要是指與建設投資相關的預算，其預算內(nèi)容為籌資、投資及還貸等，并通過若干內(nèi)容重合的項目與經(jīng)營預算聯(lián)系起來。

　　對高速公路的經(jīng)營預算和資本預算的管理，筆者認為應當從以下幾個方面進行完善：

　　(一)建立預算的全局觀念。高速公路最高管理當局應當站在戰(zhàn)略管理的高度來認識預算，視預算預算為貫徹戰(zhàn)略理念合適現(xiàn)戰(zhàn)略的關鍵環(huán)節(jié)。這就要求以預算統(tǒng)攬經(jīng)濟工作的全局，根據(jù)高速公路管理的戰(zhàn)略目標來推行日常的預算管理。例如，首先應當將所有的收入(包括從實體企業(yè)中獲得的投資收益)納入預算管理的范疇，預算全部的現(xiàn)金流入。然后測算各層次路段必須的運營支出、還貸支出，進而計算出可用于建設投資的自有資金或需要借貸的流動資金。最后確定當期資本預算中需要的融資規(guī)模，并以此為基礎安排建設項目的投資預算。

　　(二)綜合運用各種預算方法。除公路建造與養(yǎng)護的材料成本、人工成本、機械成本可繼續(xù)使用數(shù)量定額預算法外，其他項目則可根據(jù)不同預算項目使用不同的預算方法。例如土地補償應根據(jù)工程所在地的地理環(huán)境、社會環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境具體地分析其預算需求，管理費用則應當根據(jù)所在環(huán)境、經(jīng)費需求等因素具體分析其費用需求，均可采用零基預算的方法。運營管理單位的人工成本則適當考慮綜合采用增量預算、彈性預算的方法，保證從業(yè)人員的待遇根據(jù)業(yè)績和勞動強度而不斷提高，充分調(diào)動他們參與運營管理、開源節(jié)流的積極性。在納入財政部門預算管理后，增量預算和彈性預算方法的使用，需要以爭取到財政部門的預算包干政策為前提。

　　(三)爭取合理的預算包干政策。如前所述，預算管理要起到強化控制、促進戰(zhàn)略實現(xiàn)的作用，必須具有預算自主權，而納入財政部門預算之后，各單位的預算自主權比較單薄。如財政部門預算中某些項目預算定額較高，但該項目在高速公路管理機構可能支出很少;而另一些項目定額很低，而對管理機構而言卻是必須發(fā)生的項目。預算包干政策可以解決預算自主權問題，但關鍵在于包干比例的確定。筆者認為，包干比例應當服從包干總額，即管理機構正常的通行養(yǎng)護支出必須得到滿足，即以必需的支出預算總額和能夠完成的收入預算來確定包干比例。支出預算應當能夠滿足最低經(jīng)費需要，而收入預算則應當是通過努力能夠完成。

　　(四)結合高速公路特點來列舉預算項目(科目)。財政部門預算中的支出科目適用于行政事業(yè)單位等沒有生產(chǎn)性事務的部門或單位，對以生產(chǎn)性事務為主要業(yè)務活動的高速公路管理機構顯然是很不相宜的。因此，高速公路預算的支出科目應當按照因事立項的原則，結合其生產(chǎn)特性來設置和列舉。在實行預算包干政策后，納入財政預算管理的單位就完全可以結合高速公路自身特點來設定預算科目。例如，高速公路運營管理單位的主要生產(chǎn)活動是收費、養(yǎng)護和路政管理，那么征收業(yè)務、養(yǎng)護工程和路政管理方面的支出就應當成為最經(jīng)常的支出，而不是列入所謂的 “項目支出”。依據(jù)高速公路自身的特點設置預算科目，不僅能夠方便預算編制，而且利于強化預算控制和考核。

　　(五)強調(diào)全員參與預算管理，并將預算管理作為績效考核的主要依據(jù)。讓預算執(zhí)行者參與預算管理，盡量聽取執(zhí)行者的意見，或者以“自下而上、上下溝通”的方式編制預算，除了能夠調(diào)動預算執(zhí)行者的積極性外，還有一個好處就是能夠實現(xiàn)預算的溝通功能，從而為就預算管理情況進行績效考核提供良好的群眾基礎。預算管理作為考核的依據(jù)，主要是考核預算與實際之間的符合性，即預算與實際的絕對差異應當盡量縮小。關鍵指標(財務和非財務指標)的完成情況與預算存在巨大差異，無論是超額完成收入或出現(xiàn)經(jīng)費超支，還是沒有完成任務或經(jīng)費大幅節(jié)約，都是預算管理存在問題(至少是預算編制不準確)的表現(xiàn)。而將預算管理納入績效考核，體現(xiàn)了預算作為責權利相統(tǒng)一的媒介的作用，能夠比較真實地反映預算執(zhí)行部門或人員的行為結果，因而具有較強的激勵效果。

　　當然，預算管理不能脫離一般管理方法而存在，它更大程度上是對許多管理方法進行適當?shù)慕Y合和運用。無論是戰(zhàn)略規(guī)劃、目標管理、組織規(guī)劃等戰(zhàn)略管理理論，還是交通流量預測、人力資源規(guī)劃、投資報酬分析、標準成本和作業(yè)成本管理等具體管理方法，在全面預算管理中都能夠找到各自的影子。全面預算管理是一個系統(tǒng)工程，需要我們在實踐中不斷總結經(jīng)驗，不斷解放思想，才能運用自如。

　　四、結論

　　美國的管理大師德魯克曾經(jīng)說過，沒有評價就沒有管理。評價要有一個基準，就像質量管理必須有個質量標準一樣，績效評價也應當有一個標準，這個標準就是預算。而事實上，預算管理本身就是企業(yè)戰(zhàn)略、績效等管理活動中的重要一環(huán)，是落實戰(zhàn)略目標的具體體現(xiàn)及評價分析績效的基礎。而要想在管理中充分發(fā)揮預算的功能，預算一定要與績效評價相關，并且使預算管理不成為管理者的一項負擔。

　　筆者在分析高速公路行業(yè)預算管理現(xiàn)狀之后，對預算管理提出了一些改善的建議。“正確”的預算管理，或者說與戰(zhàn)略績效無縫鏈接的全面預算管理，顯然有利于高速公路管理效率與效益的雙重提高，同時必將為高速公路發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實找到一條更清晰更廣闊的道路。

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