對公路基建項目開工前審計探討

　　由于近幾年國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國家采取了拉動內(nèi)需，刺激國內(nèi)消費的政策。因此全國上下興起了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新高潮，其中以公路建設(shè)最為突出。交通部門在取得國家政策傾斜的基礎(chǔ)上，采取了中外合?資?作、企業(yè)內(nèi)聯(lián)、銀團(tuán)貸款等形式成立了一個又一個公路項目公司。但由于有些項目上馬倉促，沒有嚴(yán)格按基建程序辦事，造成了較嚴(yán)重的后果：工期長、超概嚴(yán)重、效益差等一系列問題。下面就如何做好開工前審計作些探討。

　　一、進(jìn)行公路基建項目開工前審計必須解決的問題;審計權(quán)限問題。

　　目前由于公路基本建設(shè)項目的資金來源的多元化，形成多種形式的項目法人，歸納起來主要有以下幾種模式。

　　1、由公路建設(shè)基金、交通部車輛購置費補助等建設(shè)的公路項目。

　　2、由公路建設(shè)基金、交通部車輛購置費補助、高速公路基金作為項目資本金，以公路項目收費經(jīng)營權(quán)向銀行質(zhì)押貸款、建設(shè)的公路項目。

　　3、由公路建設(shè)基金、交通部車輛購置費補助、高速公路基金作為項目資本金，其它資金由世界銀行貸款或其它境內(nèi)外銀行貸款建設(shè)的公路項目。

　　4、由國內(nèi)兩家或多家企業(yè)共同投資的公路項目。

　　5、中外合?資?作投資建設(shè)的公路項目。

　　二、審計的內(nèi)容及方法

　　公路建設(shè)項目從準(zhǔn)備到竣工交付使用，經(jīng)歷前期工作階段、建設(shè)階段和竣工交付使用階段，其中決定投資規(guī)模的是前期工作中的“立項”和“開工前審計”。只有抓住這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，審計才能發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。然而，過去所批準(zhǔn)建設(shè)的公路項目，從來不要進(jìn)行“立項審計”，而是由上級部門批準(zhǔn)后才進(jìn)行“開工前審計”。所以，開工前的審計從實質(zhì)上就包括了“立項審計”和“開工前審計”的兩部份內(nèi)容。主要包括以下內(nèi)容：

　　(一)?公路建設(shè)項目前期立項審計

　　公路建設(shè)項目前期工作，主要包括項目建議書，可行性研究，設(shè)計任務(wù)書和進(jìn)行初步設(shè)計等四個方面，著重應(yīng)審計兩方面：

　　1、對項目建設(shè)方案的審計、審查重點主要從經(jīng)濟(jì)的角度去審計建設(shè)方案是否經(jīng)濟(jì)、合理、可行。

　　2、對設(shè)計概算的審計：審查重點主要是概算編制的依據(jù)是否符合國家規(guī)定;有無少算、漏算、重算或自行增加工程項目與費用等情況;建筑安裝工程費用的計算是否真實準(zhǔn)確;設(shè)備、工器具購置費的計算是否真實、準(zhǔn)確;基本建設(shè)其他費用的計算是否真實正確;審查計劃列項的預(yù)留費用是否正確等。

　　? (二)?公路建設(shè)項目開工前審計

　　1、對項目前期的審計

　　主要審查公路建設(shè)項目是否嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，有關(guān)審批和對外簽約是否相符，工程開工前是否完成工程項目的所有前期工作。是否存在邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程;建設(shè)項目是否納入國家下達(dá)的部門或地方的基本建設(shè)計劃，開工前的審批手續(xù)是否合規(guī)、合法;具體包括以下審計內(nèi)容。

　　? 2、基本建設(shè)程序的審計

　　目前，國家基本建設(shè)前期工作程序主要包括：項目建議書，可行性研究報告、初步設(shè)計、開工報告等工作環(huán)節(jié)。每個工作環(huán)節(jié)只有在完成工作后方可轉(zhuǎn)入下一環(huán)節(jié)，除國家特別批準(zhǔn)外，任何單位和部門不得簡化項目建設(shè)程序，基本建設(shè)程序?qū)徲嫷膶ο笫琼椖糠ㄈ?，項目法人必須完善上述程序方可實施建設(shè)。

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　　? 3、建設(shè)項目審批的審計

　　各級審批部門應(yīng)嚴(yán)格審批權(quán)限審批公路建設(shè)項目，任何單位和部門不得違規(guī)審批項目法人，也不得采取“化整為零”等方式來逃避上級主管部門的審批管理，該項審計對象主要是對各級審批部門。

　　?4、對外簽約的審計

　　在項目可行性研究報告批準(zhǔn)之前，不得擅自對外簽約。只有在建設(shè)項目的可行性研究報告經(jīng)有權(quán)審批部門批準(zhǔn)后，方可對外正式簽訂貸款協(xié)議、設(shè)備購買合同、合作合同等。

　　對上述審計違規(guī)事項，按國家計委的有關(guān)規(guī)定，對違反基本建設(shè)程序、違規(guī)審批和擅自對外簽約的基建項目，國家計委將追究有關(guān)部門和負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并視情節(jié)輕重采取暫停審批項目等處罰措施。另按交通部《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，對違規(guī)審批或擅自簡化基建程序的，責(zé)令限期補辦手續(xù)，可給予警告或通報批評;造成嚴(yán)重后果的，暫停項目執(zhí)行或暫緩資金撥付，對直接責(zé)任人給予行政處分。

　　5、基本建設(shè)投資計劃審計

　　公路基本建設(shè)投資計劃是反映公路基本建設(shè)投資規(guī)模和投資分配比例的綜合性計劃，是以基本建設(shè)投資資金來源與運用為對象進(jìn)行編制計劃，按照現(xiàn)行規(guī)定，初步設(shè)計經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)后才能納入基本建設(shè)計劃。沒有納入年度基本建設(shè)計劃的項目，不能備料和施工。因此，作為基本建設(shè)投資計劃的審計。首先，應(yīng)審查其設(shè)計文件是否按照規(guī)定的基本建設(shè)程序和審批權(quán)限進(jìn)行審批，有無未經(jīng)審批或越權(quán)審批的情況。其次，應(yīng)審查建設(shè)項目是否納入國家下達(dá)的部門或地方基本建設(shè)計劃。屬于中央投資的項目，應(yīng)審查是否有交通部下達(dá)的基本建設(shè)計劃，地方計劃安排的項目，審查 或越權(quán)審批的情況。其次，應(yīng)審查建設(shè)項目是否納入國家下達(dá)的部門或地方基本建設(shè)計劃。屬于中央投資的項目，應(yīng)審查是否有交通部下達(dá)的基本建設(shè)計劃，地方計劃安排的項目，審查是否已納入省下達(dá)的地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃。小型建設(shè)項目，應(yīng)有交通部或省交通主管部門下達(dá)的基本建設(shè)計劃，沒有納入基本建設(shè)計劃的項目，都不能開工或復(fù)工。

　　6、工程投資及資金來源的審計

　　主要是審查工程投資是否已安排年度投資計劃，投資來源是否落實，投資額度是否能夠滿足年度工程資金需要。建設(shè)資金的來源主要包括資本金、財政債券、企業(yè)債券和項目銀行貸款等部分。

　　? 1)資本金

　　按照國務(wù)院“關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知”規(guī)定：“交通運輸項目資本金比例為35%及以上”。目前我國公路項目的資本金構(gòu)成主要有：①各級人民政府的財政預(yù)算內(nèi)資金、國家批準(zhǔn)的各種專項建設(shè)基金、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、地方人民政府按國家有關(guān)規(guī)定收取的各種規(guī)費及其它預(yù)算外資金。②國家授權(quán)的投資機構(gòu)及企業(yè)法人的所有者權(quán)益?包括資本金、資本公積金、盈余公積和未分配利潤、股票上市收益資金等?企業(yè)折舊資金以及投資者按照國家規(guī)定從資金市場上籌措的資金。③社會個人合法所有的資金。④國家規(guī)定的其它可以用作投資項目資本金的資金。因此，對開工前資本金的審計，主要審查資本金是否落實，如對財政預(yù)算、預(yù)算外資金是否與交通部和地方下達(dá)的基本建設(shè)計劃中的預(yù)算數(shù)及預(yù)算外資金安排相符。對于國家授權(quán)投資機構(gòu)及企業(yè)法人的所有者權(quán)益，企業(yè)折舊資金及國家授權(quán)機構(gòu)從資金市場籌措的資金，主要是審查其取得資金的渠道是否合乎國家有關(guān)規(guī)定。

　　? 2)財政債券

　　目前通常是指國債，對于國債，主要是審查其是否列為基本建設(shè)計劃下達(dá)，下達(dá)的指標(biāo)與項目法人基本建設(shè)計劃是否一致。 

　　3)企業(yè)債券

　　是指項目法人從資金市場募集的到期應(yīng)連本帶息歸還的資金，對于企業(yè)債券，主要是審查其是否經(jīng)過國家或地方計委批準(zhǔn)發(fā)行，發(fā)行指標(biāo)是否與批準(zhǔn)的計劃相符。

　　? 4)項目銀行貸款

　　現(xiàn)階段，我國公路基建項目貸款，主要從各商業(yè)銀行取得，開工前基本建設(shè)項目貸款審計的內(nèi)容和方法主要有：

　　①是否有銀行下達(dá)的年度貸款指標(biāo)，其指標(biāo)是否既列入國家信貸計劃，又列入國家基本建設(shè)計劃。按照國家有關(guān)規(guī)定，兩個計劃缺一不可。

　　②下達(dá)的貸款計劃指標(biāo)是否與項目法人的年度基本建設(shè)投資計劃相符。

　　③借款合同是否簽訂，其內(nèi)容是否符合規(guī)定。

　　另外，建設(shè)項目資金來源還有世界銀行貸款，亞洲開發(fā)銀行貸款及日本海協(xié)基金貸款等，對于此類境外借款的開工前審計主要是審查其是否經(jīng)有權(quán)審批部門批準(zhǔn)并列入項目基本建設(shè)投資計劃。

　　7、項目征地拆遷審計

　　主要是審查項目法人是否到當(dāng)?shù)貒敛块T辦理公路建設(shè)用地手續(xù)，項目用地拆遷工作是否已經(jīng)完成。

　　8、項目施工單位選定的審計

　　主要是審查項目法人是否通過招投標(biāo)選擇施工單位。審查施工單位是否有資質(zhì)承包工程建設(shè)，招標(biāo)工作是否按國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行;審查簽署的合同文件是否符合交通部頒布規(guī)范要求，是否明確雙方的責(zé)任;審查項目法人確定的標(biāo)段、工期及造價是否合理;審查承建單位與監(jiān)理單位是否隸屬于同一管理單位。

　　9、對監(jiān)理單位的審計

　　主要是審查監(jiān)理單位是否經(jīng)工商行政管理部門注冊，并持有交通行政主管部門核發(fā)的資質(zhì)證書的專職監(jiān)理企業(yè)。是否依照核定的監(jiān)理業(yè)務(wù)范圍，承擔(dān)公路基建項目的監(jiān)理業(yè)務(wù)和監(jiān)理責(zé)任。

　　10、對設(shè)計單位的審計

　　主要是審查其是否按資質(zhì)等級及業(yè)務(wù)范圍承擔(dān)相應(yīng)的勘測設(shè)計任務(wù);是否建立健全設(shè)計質(zhì)量保證體系：是否健全復(fù)核、審核、會簽和批準(zhǔn)制度;是否明確各階段的責(zé)任人，并對項目工程設(shè)計質(zhì)量負(fù)責(zé);審查設(shè)計文件是否符合交通部頒布規(guī)范。

　　11、對工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)辦理情況的審計

　　主要是審查建設(shè)單位在工程開工前，是否按規(guī)定向質(zhì)監(jiān)機構(gòu)辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。

　　12、審查是否存在違反國家政策的其他有關(guān)問題。

　　三、開工前審計的作用

　　通過對擬建公路基建項目的審計，可以發(fā)現(xiàn)該項目開工前的各項審批手續(xù)是否完備、合法;通過對擬建項目的審查，可以綜合評價該項目建設(shè)的必要性與可行性，從而發(fā)現(xiàn)擬建項目規(guī)模是否過大，等級是否過高;項目的設(shè)計，采用的技術(shù)是否先進(jìn)和符合實際需要;工程量的計算是否有多計、重計、漏計，是否存在計劃外工程;土地征用、拆遷是否真實準(zhǔn)確、合乎手續(xù);以及通過對項目資金來源及落實情況的審查，可以查明建設(shè)資金是否落實，防止出現(xiàn)“半拉子工程”、“胡子工程”，有利于嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律和確保項目工

　　程建設(shè)順利完工。

　　四、開工前審計應(yīng)注意的幾個問題

　　1、擬建項目未能提供批準(zhǔn)的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、資金來源不符合國家有關(guān)規(guī)定，資金未按時到位或資

　　資金不落實的審計部門可不受理其開工前審計申請。

　　2、經(jīng)審計擬建項目審批程序和手續(xù)完備的，應(yīng)出具同意辦理開工手續(xù)意見書;否則應(yīng)出具不同意辦理開工手續(xù)意見書。

　　3、對擬建項目開工前審計發(fā)現(xiàn)的其他問題可按國家有關(guān)規(guī)定處理。

　　4、開工前審計，審計部門應(yīng)集中力量，以最快的速度審?fù)瓴⒆鞒鼋Y(jié)論，以便項目法人報批早日開工。

　　5、審計出具結(jié)論要求實事求是、客觀公正。應(yīng)嚴(yán)格控制造價，切實核定項目工程投資總額，做到工程竣工，項目造價控制在批準(zhǔn)的概算之內(nèi)。