水利水電工程師考試輔導：傳統(tǒng)水利工程建設管理體制的問題及對策

隨著改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)水利工程建設管理模式已經(jīng)不能適應我國市場經(jīng)濟條件下水利工程建設的需要，必須向?qū)I(yè)化建設管理體制轉(zhuǎn)變。

1 傳統(tǒng)建設管理模式的特點及弊端

(1)建設項目投資主體單一，缺乏風險約束機制。水利建設項目大多數(shù)是非盈利的公益性項目，如防洪、排澇、水土保持工程等，一些項目雖然也有收益，但難以收回投資或投資回收期較長。水利建設項目的公共物品屬性決定了投資主體是國家，管理體制是政府主導下的外在制度安排[1]。政府運用財政資金以撥款方式建設水利項目，但在整個建設過程中，沒有一個相應的部門或機構代表政府來履行管理和監(jiān)督責任，而是由項目單位臨時組建“指揮部”等非法人機構負責建設。項目單位不承擔籌措和運作資金的責任，使項目投資難以得到有效控制，給水利公益性投資項目的全局平衡和計劃安排造成很大難度。

(2)項目建設管理班子組建方式不合理。傳統(tǒng)水利建設管理體制采用“一次性業(yè)主”，即一個項目設立一個管理班子，工程建成后，項目管理班子隨之解散，導致業(yè)主的各項責任難以真正落實。另外，項目管理班子的成員一般都是由單位或地區(qū)的行政領導擔任，缺乏科學的、專業(yè)的建設項目管理知識，難以實施有效的管理。

(3)建設單位管理制度存在漏洞。在傳統(tǒng)水利建設管理體制下，項目建設單位不用償債，且大部分項目的建設單位同時又是使用單位。因此，在建設過程中，建設單位容易只從本部門的利益出發(fā)，未經(jīng)政府主管部門批準，擅自擴大建設規(guī)模，增加建設內(nèi)容，導致項目投資超出預算。另外，水利項目投資效率低和資金浪費嚴重問題也表現(xiàn)得越來越突出。

2 傳統(tǒng)建設管理體制分析

按照美國經(jīng)濟學家克魯格對尋租理論的定義和闡述，尋租是指人們憑借政府保護而進行的尋求財富轉(zhuǎn)移的活動，它包括“旨在通過引入政府干預或者終止它的干預而獲利的活動”。政府權力因素對市場交易活動的介入是尋租賴以存在的前提[2]。我國傳統(tǒng)水利工程建設管理體制問題的產(chǎn)生，歸根結底是沒有克服建設管理體制所帶來的尋租問題。水利工程一般都是以政府為主導者的公益性工程，政府在建設和管理過程中發(fā)揮著重要的、決定性的作用，因此不可避免地會發(fā)生部分人員利用手中的權力獲取私利的現(xiàn)象。

解決尋租問題的途徑有兩條：一是進行嚴密的制度設計，解除權和利之間的尋租關系;二是政府從可能發(fā)生尋租的環(huán)節(jié)中退出來，主要從事宏觀決策和監(jiān)管，不再從事具體的建設管理事務。目前，我國水利建設管理體制改革正沿著這兩條途徑前進。

2.1 指揮部制

這種管理模式以組建臨時管理機構如領導小組、工程指揮部的形式來進行工程建設的管理。在計劃經(jīng)濟時代，這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用，但是沒有明確投入、產(chǎn)權、分配的關系，在資金、質(zhì)量、工期等出現(xiàn)問題時，難以明確和追究主體責任。

2.2 投資包干責任制

20世紀80年代初，為了解決指揮部制投資效率低的問題，開始推行投資包干責任制。其重新設計了建設過程中各方的制約機制，特別是中下級對上級的責任機制。但是這種承包制和指揮部制并沒有本質(zhì)的不同，都是“自營制”建設管理模式，即由國家指派建設單位施工，建成后移交生產(chǎn)單位?；咎攸c表現(xiàn)為“建管分離，收支分離”，建設單位不管后續(xù)的生產(chǎn)運營，因此仍然不能解決設計、建設、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)各自為政的問題，這些部門都不對投資全過程的綜合效益負責，造成“業(yè)主缺位”。

2.3 項目法人責任制www.Examw.com

20世紀90年代，為了解決“業(yè)主缺位”問題，建設管理體制開始了產(chǎn)權改革，許多建設單位改制成為獨立的法人，形成了項目法人責任制建設管理模式。項目法人責任制實際上是依照解決尋租問題的第二條途徑進行的制度變革，它具體表現(xiàn)為“建管結合、貸還結合”，從而把自營制下分離的建設、運營等環(huán)節(jié)，以市場經(jīng)濟的形式，由業(yè)主整合起來。項目法人責任制確立了業(yè)主在整個投資過程(包括籌劃、籌資、設計、建設、生產(chǎn)、經(jīng)營、收益全過程)的核心地位，它以業(yè)主負責制、招標承包制和建設監(jiān)理制三項制度為標準制度。

項目法人責任制仍然存在著項目法人“權責空化、責任虛位”的現(xiàn)象，即項目法人不能有效地履行和承擔應有的權責。首先，由于歷史原因，設計單位對前期項目的壟斷地位已經(jīng)形成，因此業(yè)主最多只是采取邀請招標、議標的方式選擇設計單位。另外，設計單位在投資體制中的地位較特殊，設計單位的項目建議書和可行性研究報告是計劃立項的依據(jù)，因此設計的全過程并沒有納入業(yè)主的統(tǒng)一經(jīng)營范圍。其次，在現(xiàn)行體制下，業(yè)主對自身的產(chǎn)權約束不嚴格，尋租現(xiàn)象仍然很嚴重[3]。再次，監(jiān)理公司和管理人員的專業(yè)化程度不夠，對合同的執(zhí)行力度不夠，很少采取索賠或返工等嚴厲措施。

3 實施專業(yè)化建設管理改革的意義

專業(yè)化建設管理起源于20世紀60年代，隨著工程規(guī)模和技術難度的加大，業(yè)主希望在工程生命期內(nèi)得到更多精確的信息和向?qū)В虼艘肓说谒姆街饕獏⑴c者——建設管理者，其具有專門的協(xié)調(diào)管理技能和高效率的管理技巧。專業(yè)化建設管理體制是某種體系、制度、方法、形式等制度安排的總稱，它由建設管理者進行項目的計劃、設計及建設，最終達到控制工程進度、成本、質(zhì)量的目的。

國際上，專業(yè)化建設管理體制從最初的“設計—招標—建設”模式，經(jīng)過“設計—建設”模式，逐步發(fā)展到今天的代理建設模式。在我國，“代建制”是專業(yè)化建設項目管理體制的簡稱，即政府運用制度規(guī)定其投資的建設項目(一般為非經(jīng)營性政府投資項目)采用“代建”這種管理模式進行項目建設，并在制度規(guī)定的范圍內(nèi)對專業(yè)化工程項目管理公司(即代建人)的行為進行規(guī)范[4]。政府或投資人通過招標等方式，選擇具有獨立法人資格的專業(yè)項目管理公司，代理業(yè)主行使其項目管理任務。

項目管理是融合工程技術、經(jīng)濟、法律、管理的綜合性工作，政府或投資人一般不具備相應的綜合知識，因此與設計、承包商之間存在明顯的信息不對稱，而由專業(yè)項目管理公司代理，就是采用“他人控制”原則，有利于提高管理效益。因此，引入專業(yè)化的項目管理單位負責工程建設，可有效地抑制尋租現(xiàn)象，提高項目管理效益。

4 主要對策

要建立并完善專業(yè)化建設管理體制，可從以下幾個方面考慮：

(1)在水利工程建設管理中推行“代建制”。推行代建制，可以簡化法人機構，使管理要素通過市場進行配置，實現(xiàn)管理的專業(yè)化，解決項目法人責任虛位的問題。在代建制中，工程管理公司與政府、投資公司之間是合同關系，通過市場競爭獲得發(fā)展動力，體現(xiàn)自身價值。根據(jù)《國務院關于投資體制改革的決定》，各地政府相繼出臺了推行“代建制”的法規(guī)，在各地的試行都取得了較好的效果，因此應在公益性水利工程項目中大力推行。

(2)促進代建單位的建立和發(fā)展。目前的代建單位大多由原來的事業(yè)單位改制而來，不可避免地將一些事業(yè)單位的陋習繼承下來。因此，有必要降低水利工程代建單位的市場準入條件，鼓勵其他行業(yè)的建設單位從事水利工程建設，促進代建單位的競爭，從而提高代建水平。此外，代建單位在現(xiàn)階段的工作比較單一，多數(shù)局限于工程現(xiàn)場的協(xié)調(diào)管理及周邊矛盾的解決處理，而在技術方案的確定、設計優(yōu)化及工程質(zhì)量、安全控制等方面有不足之處，因此各級政府應采取措施促進代建單位的業(yè)務拓展。

(3)培育專業(yè)化建設管理市場。專業(yè)化建設管理要求投資、設計、建設、監(jiān)理、經(jīng)營管理等專業(yè)化單位以市場機制為基礎，遵照市場規(guī)律公平競爭，根據(jù)市場需求確定和調(diào)整自身的定位。專業(yè)化建設管理市場主要由代建單位、政府、設計單位、監(jiān)理單位和工程承包商組成，各個要素在建設管理市場中發(fā)揮著不同的作用，彼此既互相依賴又互相制約。培育健全的水利工程專業(yè)化建設管理市場十分必要，市場這只“無形的手”會對資源在各要素之間的分配進行調(diào)節(jié)，而政府也應制定法規(guī)規(guī)范各要素的行為，對市場進行有效的監(jiān)督。