2014環(huán)境影響評價師《導(dǎo)則與標準》講義:第一章一節(jié)

　　第一章　環(huán)境保護標準體系

　　第一節(jié)　環(huán)境標準概述

　　一、環(huán)境標準的定義

　　環(huán)境標準是為了防治環(huán)境污染，維護生態(tài)平衡，保護人群健康，對環(huán)境保護工作中需要統(tǒng)一的各項技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求所做的規(guī)定。具體講，環(huán)境標準是國家為了保護人民健康，促進生態(tài)良性循環(huán)，實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展目標，根據(jù)國家的環(huán)境政 策和法規(guī)，在綜合考慮本國自然環(huán)境特征、社會經(jīng)濟條件和科學技術(shù)水平的基礎(chǔ)上, 規(guī)定環(huán)境中污染物的允許含量和污染源排放污染物的數(shù)量、濃度、時間和速度以及監(jiān)測方法和其他有關(guān)技術(shù)規(guī)范。

　　環(huán)境標準是隨著環(huán)境問題的產(chǎn)生而出現(xiàn)的，隨著科技進步和環(huán)境科學的發(fā)展， 環(huán)境標準也隨之而發(fā)展，其種類和數(shù)量也越來越多。我國環(huán)境標準可分為國家標準和地方標準;按其內(nèi)容和性質(zhì)，可分為環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、方法標準、 標準樣品標準和基礎(chǔ)標準等。

　　二、環(huán)境標準的作用

　　1.環(huán)境標準是國家環(huán)境保護法規(guī)的重要組成部分

　　我國環(huán)境標準具有法規(guī)約束性，是我國環(huán)境保護法規(guī)所賦予的。在《中華人民 共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治 法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)中，都規(guī)定了實施環(huán) 境標準的條款，使環(huán)境標準成為執(zhí)法必不可少的依據(jù)和環(huán)境保護法規(guī)的重要組成部 分。我國環(huán)境標準本身所具有的法規(guī)特征是：國家環(huán)境標準絕大多數(shù)是法律規(guī)定必須嚴格貫徹執(zhí)行的強制性標準。國家環(huán)境標準是環(huán)境保護部組織制訂、審批、發(fā)布; 地方環(huán)境標準由省級人民政府組織制訂、審批、發(fā)布。這就使我國環(huán)境標準具有行 政法規(guī)的效力。國家環(huán)境標準明確規(guī)定了適用范圍及企事業(yè)單位在排放污染物時必須達到的各項技術(shù)指標要求，規(guī)定了監(jiān)測分析方法以及違反要求所應(yīng)承擔的經(jīng)濟后

　　果等。同時我國環(huán)境標準從制(修)訂到發(fā)布實施有嚴格的工作程序，使環(huán)境標準 具有規(guī)范性特征。國家環(huán)境標準又是國家有關(guān)環(huán)境政策在技術(shù)方面的具體表現(xiàn)，如我國環(huán)境質(zhì)量標準兼顧了我國環(huán)境保護工作的區(qū)域性和階段性特征，體現(xiàn)了我國經(jīng) 濟建設(shè)和環(huán)境建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略政策;我國污染物排放標準綜合體現(xiàn)了國家關(guān)于 資源綜合利用的能源政策、淘劣獎優(yōu)的產(chǎn)業(yè)政策、鼓勵科技進步的科技政策等，其 中行業(yè)污染物排放標準又著重體現(xiàn)了我國行業(yè)環(huán)境政策。

　　2.環(huán)境標準是環(huán)境保護規(guī)劃的體現(xiàn)

　　環(huán)境規(guī)劃的目標主要是用標準來表示的。我國環(huán)境質(zhì)量標準就是將環(huán)境規(guī)劃總 目標依據(jù)環(huán)境組成要素和控制項目在規(guī)定時間和空間內(nèi)予以分解并定量化的產(chǎn)物。因而環(huán)境質(zhì)量標準是具有鮮明的階段性和區(qū)域性特征的規(guī)劃指標，是環(huán)境規(guī)劃的定 量描述。污染物排放標準則是根據(jù)環(huán)境質(zhì)量目標要求，將規(guī)劃措施，根據(jù)我國的技 術(shù)和經(jīng)濟水平以及行業(yè)生產(chǎn)特征，按污染控制項目進行分解和定量化，它是具有階 段性和區(qū)域性特征的控制措施指標。

　　環(huán)境規(guī)劃是指在什么地方到什么時候?取什么措施達到什么標準，也就是通過 環(huán)境規(guī)劃來實施環(huán)境標準。通過環(huán)境標準提供了可列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中的具體環(huán)境保護指標，為環(huán)境保護計劃切實納入國家各級經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃創(chuàng)造 了條件;環(huán)境標準為其他行業(yè)部門提出了環(huán)境保護具體指標，有利于其他行業(yè)部門 在制訂和實施行業(yè)發(fā)展計劃時協(xié)調(diào)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護工作;環(huán)境標準提供了檢驗環(huán)境保護工作的尺度，有利于環(huán)保部門對環(huán)保工作的監(jiān)督管理，對于人民群眾加強對環(huán)保工作的監(jiān)督和參與，提高全民族的環(huán)境意識也有積極意義。

　　3.環(huán)境標準是環(huán)境保護行政主管部門依法行政的依據(jù)

　　多年來逐步形成的環(huán)境管理制度，是環(huán)境監(jiān)督管理職能制度化的體現(xiàn)。但是， 這些制度只有在各自進行技術(shù)規(guī)范化之后，才能保證監(jiān)督管理職能科學有效地發(fā)揮。

　　環(huán)境管理制度和措施的一個基本特征是定量管理，定量管理就要求在污染源控 制與環(huán)境目標管理之間建立定量評價關(guān)系，并進行綜合分析。因而就需要通過環(huán)境 保護標準統(tǒng)一技術(shù)方法，作為環(huán)境管理制度實施的技術(shù)依據(jù)。

　　目標管理的核心是對不同時間、空間、污染類型，確定相應(yīng)要達到的環(huán)境標準， 以便落實重點控制目標;另一方面需要從污染物排放標準和區(qū)域總量控制指標出發(fā)， 確定建設(shè)項目環(huán)境影響評價指標和“三同時”驗收指標，確定集中控制工程與限期治理項目對污染源的不同控制要求，確定工業(yè)點源執(zhí)行排放標準和總量指標的負荷分配量，以及相應(yīng)的排污收費額度。

　　總之，環(huán)境標準是強化環(huán)境管理的核心，環(huán)境質(zhì)量標準提供了衡量環(huán)境質(zhì)量狀 況的尺度，污染物排放標準為判別污染源是否違法提供了依據(jù)。同時，方法標準、標準樣品標準和基礎(chǔ)標準統(tǒng)一了環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準實施的技術(shù)要求， 為環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準正確實施提供了技術(shù)保障，并相應(yīng)提高了環(huán)境監(jiān)

　　督管理的科學水平和可比程度。

　　4.環(huán)境標準是推動環(huán)境保護科技進步的一個動力

　　環(huán)境標準與其他任何標準一樣，是以科學與實踐的綜合成果為依據(jù)制訂的，具 有科學性和先進性，代表了今后一段時期內(nèi)科學技術(shù)的發(fā)展方向。使標準在某種程度上成為判斷污染防治技術(shù)、生產(chǎn)工藝與設(shè)備是否先進可行的依據(jù)，成為篩選、評 價環(huán)?？萍汲晒囊粋€重要尺度，對技術(shù)進步起到導(dǎo)向作用。同時，環(huán)境方法、樣 品、基礎(chǔ)標準統(tǒng)一了?樣、分析、測試、統(tǒng)計計算等技術(shù)方法，規(guī)范了環(huán)保有關(guān)技術(shù)名詞、術(shù)語等，保證了環(huán)境信息的可比性，使環(huán)境科學各學科之間、環(huán)境監(jiān)督管 理各部門之間以及環(huán)境科研和環(huán)境管理部門之間有效的信息交往和相互促進成為可 能。標準的實施還可以起到強制推廣先進科技成果的作用，加速科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的步伐，使切合我國實際情況的無廢、少廢、節(jié)能、節(jié)水及污染治理新技術(shù)、 新工藝、新設(shè)備盡快得到推廣應(yīng)用。

　　5.環(huán)境標準是進行環(huán)境評價的準繩

　　無論進行環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評價，編制環(huán)境質(zhì)量報告書，還是進行環(huán)境影響評價，編制環(huán)境影響報告書，都需要環(huán)境標準。只有依靠環(huán)境標準，方能做出定量化的比 較和評價，正確判斷環(huán)境質(zhì)量的好壞，從而為控制環(huán)境質(zhì)量，進行環(huán)境污染綜合整 治，以及設(shè)計切實可行的治理方案提供科學依據(jù)。

　　6.環(huán)境標準具有投資導(dǎo)向作用

　　環(huán)境標準中指標值高低是確定污染源治理資金投入的技術(shù)依據(jù);在基本建設(shè)和技術(shù)改造項目中也是根據(jù)標準值，確定治理程度，提前安排污染防治資金。環(huán)境標 準對環(huán)境投資的這種導(dǎo)向作用是明顯的。

　　三、環(huán)境標準的特性

　　環(huán)境標準不同于產(chǎn)品質(zhì)量標準，環(huán)境標準(環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準) 有其獨特的法規(guī)屬性。環(huán)境標準屬于技術(shù)法規(guī)，具有強制性，必須執(zhí)行。

　　在計劃經(jīng)濟時代，我國實行的是國家制定產(chǎn)品標準的體制，由于歷史的原因， 環(huán)境保護標準納入了標準化法的調(diào)整范圍;但是鑒于環(huán)境保護標準特殊性，標準化法在“標準的制定” 一章中的第六條第三款規(guī)定“法律對標準的制定另有規(guī)定的依照法律的規(guī)定執(zhí)行”。我國《中華人民共和國環(huán)境保護法》第九條、第十條規(guī)定：由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門制定國家環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準，只在編 號、發(fā)布形式上采用產(chǎn)品標準的做法。應(yīng)當指出，環(huán)境保護標準雖然采用產(chǎn)品標準 的形式(如編GB號、采用產(chǎn)品標準的格式等)發(fā)布，但是環(huán)境標準與產(chǎn)品質(zhì)量標 準在內(nèi)涵、外延和制定標準的目的等方面有著本質(zhì)的區(qū)別。

　　(1)在標準體系方面，環(huán)境保護標準中的環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準只有國家和地方兩級，而產(chǎn)品質(zhì)量標準除國家級和地方級標準外，還有行業(yè)級標準和企

　　業(yè)級標準。

　　(2) 在各級標準的優(yōu)先執(zhí)行關(guān)系上，環(huán)境保護標準與產(chǎn)品質(zhì)量標準也截然不同： 環(huán)境質(zhì)量標準以國家級標準為主，地方環(huán)境質(zhì)量標準補充制定國家級標準中沒有的項目，國家級標準和地方級標準同時執(zhí)行。地方污染物排放標準的項目可以是國家 級標準中沒有的項目，若與國家級標準項目相同的要嚴于國家級排放標準，執(zhí)行標 準時地方級標準優(yōu)先于國家級標準;而產(chǎn)品質(zhì)量標準以國家級標準的效力最高，有 國家級標準的就不能再制定相同適用范圍的行業(yè)標準和地方標準。

　　(3) 環(huán)境保護標準的內(nèi)涵不同于產(chǎn)品質(zhì)量標準。產(chǎn)品標準是對“重復(fù)性事物” 所做的統(tǒng)一規(guī)定，制定標準的對象是產(chǎn)品的規(guī)格、尺寸(如螺釘、螺母的螺紋規(guī)格，鐵路的軌距和機車車輛的輪距，電源插頭、插座的形狀、尺寸等)?？梢姡贫óa(chǎn)品 標準的根本目的在于提高產(chǎn)品的通用性和互換性，從而降低成本，為用戶和消費者 提供方便。產(chǎn)品標準中的技術(shù)指標是完全可以人為加以控制和改變的，不同的城市甚至國家可以按照同一產(chǎn)品標準，制造出質(zhì)量和性能完全相同的產(chǎn)品。環(huán)境不是人 工制造的產(chǎn)品，環(huán)境因素錯綜復(fù)雜，大多數(shù)環(huán)境因素是不能人為地加以控制的，制定環(huán)境保護標準要考慮被保護對象的要求和控制對象的承受能力。環(huán)境因素具有與 產(chǎn)品性能完全不同的高度的特異性，一個特定區(qū)域的環(huán)境不可能在其他區(qū)域被復(fù)制。 因此，環(huán)境不是“重復(fù)性事物”，環(huán)境因素中不存在通用性和互換性的問題，不宜把 環(huán)境保護標準當作產(chǎn)品質(zhì)量標準來進行管理和看待。

　　隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，一些計劃經(jīng)濟體制下形成的管理模式已不能適應(yīng)改革開放形勢的需要，圍繞環(huán)境保護標準管理權(quán)的爭論以及對環(huán)境保護 標準屬性認識上的分歧反映了在環(huán)境保護標準的管理體制方面存在的問題，這些問 題只能通過改革環(huán)境保護標準的管理體制予以解決。

　　四、環(huán)境標準工作歷史沿革

　　我國的環(huán)境標準是與環(huán)境保護事業(yè)同步發(fā)展起來的。1973年8月召開的第一次全國環(huán)境保護工作會議審查通過了我國第一個環(huán)境標準――《工業(yè)“三廢”排放 試行標準》，奠定了我國環(huán)境標準的基礎(chǔ)。這一標準為我國剛剛起步的環(huán)保事業(yè)提供了管理和執(zhí)法依據(jù)，在“三同時”把關(guān)、排污收費、污染源控制和污染防治等方 面發(fā)揮了重大作用。

　　1979年3月，第二次全國環(huán)境保護工作會議在成都召開，會議決定進一步加強 環(huán)境標準工作。同時國家頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，明確規(guī)定了環(huán)境標準的制(修)訂、審批和實施權(quán)限，使環(huán)境標準工作有了法律依據(jù)和保障。 同時開始制定大氣、水質(zhì)和噪聲等環(huán)境質(zhì)量標準及鋼鐵、化工、輕工等40多個工業(yè) 污染物國家排放標準。80年代中期配合環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準制定了相應(yīng)的方法標準和標準樣品標準。

　　80年代末，國家環(huán)保局重新修訂、頒布了《地面水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838― 88)，替代了 GB 3838―82;制定了《污水綜合排放標準》(GB 8978―88)，替代了 《工業(yè)“三廢”排放試行標準》中的廢水部分。這兩項標準的突出特點是：環(huán)境質(zhì)量按功能分類保護，排放標準則根據(jù)水域功能確定了分級排放限值，即排入不同的 功能區(qū)的廢水執(zhí)行不同級別的標準;強調(diào)了區(qū)域綜合治理，提出了排入城市下水道 的排放限值，對行業(yè)排放標準進行了調(diào)整，統(tǒng)一制定了水質(zhì)濃度指標和水量指標，體現(xiàn)了水質(zhì)和排污總量雙重控制。

　　1991年12月在廣州召開的環(huán)境標準工作座談會上，提出了新的環(huán)境標準體系。在此之后，針對排放標準的時限問題和重點污染源控制問題，進一步明確了排放標準的時間段的確定依據(jù)，綜合排放標準及行業(yè)排放標準的關(guān)系，著手修訂綜合排放 標準和重點行業(yè)的排放標準，進一步理順和解決了在實施中的一些問題。到1996 年，在國家環(huán)境標準清理整頓中，制定和頒布了一批水、氣污染物排放標準，進一步貫徹執(zhí)行了廣州會議的精神。

　　2000年4月29日在第九屆全國人大第十五次常委會議上，通過新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，大氣法闡明了 “超標即違法”的思想，使環(huán)境標準在 環(huán)境管理中的地位進一步明確。隨著調(diào)整污染物國家排放標準體系的開展，以及國家環(huán)境保護標準“十五”規(guī)劃的編制實施，我國的環(huán)境標準工作邁上了新臺階。

　　30多年來，我國環(huán)境標準工作者積極研究、制定、實施環(huán)境標準，為推動我 國的環(huán)境標準工作做出了不懈的努力，取得了顯著的成績。目前，現(xiàn)行國家環(huán)境標準數(shù)量已經(jīng)突破1 100項，基本形成了種類齊全、結(jié)構(gòu)完整、協(xié)調(diào)配套、科學合理的環(huán)境標準體系。