2019年高級經濟師論文素材之關于事權與支出責任劃分改革思考

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事權、支出責任及相關概念內涵

當一個國家的行政安排是由多級政府構成時，不同級別政府所擁有的職能與所負有的支出義務的合理劃分就變得十分必要和關鍵，其中，各級政府事權的明確劃分與科學調整是優(yōu)化財政體制的邏輯起點，只有在明晰政府間事權劃分的基礎上，才能界定各級政府間的支出責任，這是科學合理的行政秩序、社會秩序和市場秩序，提高國家治理能力與公共資源配置效率的基本前提，也是實現財力與事權合理匹配的根本依據。

一、事權與支出責任的內涵

在西方的財政學理論文獻中，并沒有“事權”的概念，事權一詞是我國背景下的特有稱謂，是計劃經濟體制下各級政府對其治下的國營企事業(yè)單位的行政管理權，突出的是一種行政隸屬關系。改革開放之后，隨著我國歷次以適應市場經濟為導向的財政體制改革以及公共財政理念的逐步樹立，事權的概念逐漸被改變?yōu)檎墓卜章氊?，各級政府事權的劃分不再依據行政管理關系，而是公共服務的層次。從政府行政的角度，事權可以概括為各級政府基于不同的公共職能而應擁有的處理社會公共事務和經濟事務的權力。

與“事權”相比，“支出責任”的概念與含義是伴隨著我國財稅體制改革目標的不斷深化而逐漸清晰起來的。在十八屆三中全會《決定》出臺之前，我國主流財稅界一直存在著將“事權”與“支出責任”或“政府職能”混為一談的普遍現象。而根據對十八屆三中全會《決定》的權威解讀，人們已經能夠擁有非常明晰的認知，即事權是一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權、滿足公共服務需要的財政支出義務。政府到底將錢用于做什么事、用之于哪一類，民眾具有選擇性，表現為權力，稱為事權。而做事必須支出，表現為責任，稱為事責，體現在財政活動上的事責就是支出責任。

二、事權、支出責任、財權、財力之間的邏輯關系

事權、支出責任、財權、財力是政府間財政關系的基本構成要素，其各自的內涵與彼此關聯(lián)為多級政府財政管理體制模式的選擇與改革提供了理論依據，特別是分權財政管理體制中政府間事權和支出責任的劃分、收入的分配、轉移支付制度的設計，更組成了聯(lián)邦主義財政政府間財政關系的主要內容。

從現代財政體制設計的總體邏輯關系看，事權規(guī)定了一級政府承擔社會經濟事務的性質和范圍，而政府從事社會經濟事務需要相應的財政支出作為物質保障，因此，事權實際上確定了政府的支出責任。同時，財政支出總是以相應的財力所體現出財政收入為前提的，而財政收入又是由財權決定的。因此，事權最終必然與財權發(fā)生聯(lián)系，進一步看，這種聯(lián)系表現為事權決定財權，兩者具有某種程度上的一致性。

從分稅制改革以來的我國財稅體制改革的具體實踐和歷史沿革來看，對于以事權、支出責任、財權、財力彼此間對應關系為核心的政府間財政關系在不同階段有過不同的理性認識和表述形式，這也客觀的反映出我國政府間財政關系調整由表及里、由易及難的改革脈絡，同時，對于政府間財政關系問題的本質認識也在不斷深化。具體而言，到目前為止，我國政府間財政關系的清晰表述可以分為三個歷史階段。一是在1994年分稅制改革至2007年十七大之前，主要使用“事權與財權相結合”的表述，在這一階段，市場經濟的建立迫切需要理順中央和地方政府之間的財政關系，因此，在構建與市場經濟相適應的政府間財政關系改革伊始，使用了“事權與財權相結合”的說法。二是從十七大至十八屆三中全會前主要使用“財力與事權相匹配”的表述，在這一階段，基層政府在公共服務提供過程中出現了較為嚴重的收支問題，這一時期的政府間財政關系調整主要強調通過給予地方及基層充足的財力以完成基層公共服務供給。三是在十八屆三中全會后，強調“事權和支出責任相適應”。一方面科學有效設定和細化多級政府間事權責任，另一方面明確政府間交叉事權的支出責任劃分，進一步強化中央事權和支出責任。

我國中央與地方事權劃分歷史沿革

從財政體制的角度來看，我國的政府間財政關系大體經歷了以下三個不同的階段：1949-1978年的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制，1979-1993年的財政包干體制，和1994年以來的分稅制財政體制。中央與地方事權與支出責任的階段也大致與財政體制相一致。

一、分稅制改革之前事權與支出責任的劃分

統(tǒng)收統(tǒng)支體制和財政包干體制兩個時期在財權分配上大不相同，但在事權的分配上，兩個時期的相同點更多。在事權與支出責任的分配上，主要是按照行政和事業(yè)單位的行政隸屬關系來劃分的，即中央行政、事業(yè)和企業(yè)單位的事權屬于中央財政的支出責任，歸屬各級地方政府所管的行政、事業(yè)和企業(yè)單位的事權屬于地方財政的支出責任。換言之，在分稅制改革之前，除了國防、外交等少數事權為中央專屬外，支出責任在中央與地方之間劃分的主要依據，并非事項本身的差異，而是執(zhí)行責任的單位的行政隸屬。統(tǒng)收統(tǒng)支體制和財政包干體制兩個時期同時屬于計劃經濟時期，而計劃經濟的行政性分權，一致延續(xù)到1993年(分稅制改革之前)。事權劃分一致沿襲著計劃經濟時代的行政性分權。

事權與支出責任的劃分按照行政隸屬關系來劃分的方式，可以說與財權的劃分相一致，也可以說行政隸屬關系對財權劃分產生一定的影響，或者說二者是相互影響的。例如，企業(yè)收入的歸屬往往根據企業(yè)的行政歸屬而定，即中央所屬企業(yè)收入為中央收入，地方企業(yè)收入為地方收入。但是，決定財權劃分的根本變量是由中央政府規(guī)定的各個省級行政區(qū)地方財政收入征收基數、支出指標、上解中央基數、從中央獲得補貼指標、收入與中央分成方法等一系列財政體制規(guī)則決定的，中央政府始終保持單方面制定并改變規(guī)則的權力。

二、分稅制下事權與支出責任的劃分

1994年后，由于市場經濟資源配置方式引入，政府和企業(yè)職能的分離，根本上改變了我國稅收體制和政府間財政關系。1993年12月15日，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)〔1993〕85號)(以下簡稱“決定”)的出臺是改革的標志性事件。該決定提出從1994年1月1日起改革分級包干體制，在全國范圍內實行分稅制。20多年來，這一體制不斷調整完善，在漸進中發(fā)揮出了助益發(fā)展的巨大功效，中央與地方政府之間的收入劃分格局也隨之演進，逐步呈現出趨于穩(wěn)定的態(tài)勢。分稅制改革的實施，中央和地方的收入分配關系基本理順，但是事權劃分仍是行政性分權，雖有改進，但舊體制痕跡太多，沿襲多于革新。

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《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)〔1993〕85號)關于中央與地方事權劃分的主要規(guī)定如表1所示。

表1 1994年中央與地方事權劃分表

中央財政事權 地方財政事權

主要職責 具體范圍 主要職責 具體范圍

主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。 國防費，武警經費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統(tǒng)管的基本建設投資，中央直屬企業(yè)的技術改造和新產品試制費，地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，由中央負擔的國內外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學等各項事業(yè)費支出。 主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需支出以及本地區(qū)經濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。 地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌的基本建設投資，地方企業(yè)的技術改造和新產品試制經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費，價格補貼支出以及其他支出。

顯然，在這個分稅制改革的綱領性文件中，除了國防、外交以及援外支出責任完全由中央承擔、城市維護和建設經費完全由地方承擔外，其余各項支出依然按照行政級別歸屬予以劃分的。

1994年的分稅制財政體制改革具有明顯的政策意圖，即提高“兩個比重”，提高中央政府調控能力。地方政府財政收入比重下降的同時，支出卻在不斷上升，而且新增的政府支出責任，尤其是社會保障支出責任，幾乎完全由地方政府來執(zhí)行。這樣一來，地方財政的收支缺口越來越大。地方財政的收支缺口，就由中央對地方的巨額財政轉移支付來彌補，這也意味著中央通過轉移支付承擔了由地方政府執(zhí)行的眾多支出的部分責任。

我國事權與支出責任劃分中的突出問題

目前，我國中央和地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，具體可概括為以下幾個問題：

一、政府與市場邊界不清

政府與市場邊界模糊不清、分工不明確，政府事權“越位”和“缺位”問題并存。政府的“越位”干預直接增加了支出責任，在市場失靈領域，政府又存在著“缺位”現象。政府對于經濟發(fā)展的不當干預，尤其是在政績考核下體系形成的對GDP的盲目追求，導致政府行為與市場行為不分。在這種情況下，不僅浪費了大量的財力資源，而且導致致使事權劃分的難度越來越大。

二、政府事權邊界經常變動

在當前的發(fā)展階段，我國政府職能不斷擴展，政府事權也不斷增加，以前各級政府主要是圍繞“經濟增長”下功夫，現在則需要在經濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面統(tǒng)籌兼顧。隨著經濟社會的快速發(fā)展，政府具備了提供更多更好公共服務的能力，其中因為政策性變化導致政府事權邊界也在不斷變動。政府每推動一項改革，必然伴隨著事權和支出責任的增加，而這種增加的趨勢，在彌補原有不足的同時，更延伸至各個領域，政府財政作用邊界不斷擴張，缺位問題沒有解決，新的越位又會出現。同時，突發(fā)事件、社會問題出現的頻率也越來越高，引起政府事權和支出責任的增加。

三、職責同構普遍存在，事權共擔現象比較明顯

我國各級政府在縱向間職能、職責和機構設置上高度一致，呈現“職責同構”現象。職責同構是計劃經濟時代的產物，在向社會主義市場經濟體制過渡的過程中，由“職責同構”導致的“全能型”政府，嚴重地阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成，也限制了市場機制作用的發(fā)揮，不利于地方發(fā)展。形成了同一事務各級政府“齊抓共管”的局面，各級政府之間的分工主要體現在同一事務的具體劃分和相應的支出比例大小。職責同構嚴重，多級政府共同管理的事項過多，容易導致權力不清，責任不明。由于我國各級政府在縱向間職能、職責和機構設置上“職責同構”，對于事權和支出責任根據公共產品的層次劃分提出了難題。而在實踐中導致高度重視財權和財力的劃分，對事權和支出責任的劃分并不關注，實際部門工作者和相關領域的研究者把重點放在構建財力、財權和事權的關系上，而對基礎的政府事權劃分認識不足。

四、事權交叉、事權錯配普遍存在

目前我國中央與地方政府間事權與支出責任劃分存在“錯位”的問題，一是應該中央負責的事務交給了地方處理。如國際界河的保護、跨地區(qū)污染防治、跨地區(qū)經濟糾紛司法管轄、海域和海洋的使用管理，部分公共安全、食品藥品安全等方面。二是屬于地方管理的事項中央承擔了較多的支出責任。對于地方管理的任何事項，中央都可以無條件介入，并給予財政補助。既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動性，也導致中央部門陷入大量的微觀事務，也為有關部門尋租創(chuàng)造了機會。

五、事權層層委托、層層下壓的現象普遍存在

在我國，政府間事權和支出責任的劃分以上級決定為主，缺乏必要和足夠的協(xié)商與統(tǒng)籌，且變更隨意性比較大，缺乏穩(wěn)定性。這種安排本身即先天存在一定的局限性，以至各級之間的事權安排存在一定的責任與權利的不平衡。上級政府習慣性地將事權下移，這就導致隨著政府層級的越低，事權反而增多。地方政府支出責任重大，再加上事權的不斷下移，地方政府需要更大的財力。這樣導致的結果是，基本公共服務管理和支出責任重心設置偏低，事權配置與各級政府行政和財政能力不適應。高級次政府承擔的管理與支出責任相對不足，地方政府尤其是基層地方政府承擔了過多的實際支出責任。

六、事權和支出責任劃分缺乏法律規(guī)范

事權劃分的相關法律層次不高，缺少約束力，而憲法對政府間事權的劃分只是進行了原則性規(guī)定，如我國憲法規(guī)定，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，并授權國務院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機關的具體職權劃分。而在實踐中，我國多以政府文件的形式處理政府間事權關系，缺乏必要的法律權威，容易導致事權頻繁上收下放，尤其是在一些新增和變動的事權領域的劃分存在著很大的偶然性和隨意性，從而導致了整體財政制度的穩(wěn)定性不足，增加了各級政府間的交易成本，降低了財政體制運行效率。

十八屆三中全會以來的事權與支出責任劃分改革

2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對于我國事權劃分改革提出了以下要求，作為現代建立現代財政制度一個重要組成部分，要建立事權和支出責任相適應的制度，逐步理順事權關系，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

自2014年起，每一年的預算報告都有關于中央與地方事權和支出責任劃分改革的內容，如2014年的提出“抓緊研究調整中央與地方的事權和支出責任”，2015年提出“研究提出合理劃分中央與地方事權和支出責任的指導意見”，2016年則提出“研究推進中央與地方事權和支出責任劃分改革”。

2016年8月國務院發(fā)布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》([2016]49號，以下簡稱《指導意見》)。根據這一指導意見，到2020年，要基本完成主要領域改革，逐步規(guī)范化、法律化，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架?！吨笇б庖姟吩趧澐重斦聶嗟闹笇г瓌t上，對既有的體制形成了某種突破，但在中央事權、地方事權和中央與地方共同事權的具體分類上，仍舊因襲了現行的做法。其主要特點和內容如下：

1.《指導意見》摒棄了按行政隸屬關系劃分支出責任的傳統(tǒng)陳述，提出了“受益原則、效率原則、權責利相統(tǒng)一原則、激勵地方政府主動作為原則和支出責任與財政事權相適應原則”等五條劃分事權的指導性原則。這些原則可以從財政聯(lián)邦主義理論獲得理論支持。

2.《指導意見》給出了如表2所示的中央財政事權、地方財政事權與中央和地方共同財政事權的清單。從事權劃分清檔可以看出，納入中央與地方共同事權類別非常多，這基本上就是對我國目前的事權分配方式的認定和再現。

表2 《指導意見》財政事權劃分清單

中央財政事權 國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護

地方財政事權 社會治安、市政交通、農村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務

中央與地方共同財政事權 義務教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨省(區(qū)、市)重大基礎設施項目建設和環(huán)境保護與治理

3.《指導意見》給出了較為清晰財政事權和支出責任劃分改革時間安排(見表3)，要求在2017-2018年取得突破，在2019-2020年完成基本領域改革。

《指導意見》對于重點領域事權劃分時間安排基本上遵循著循序漸進、結合實際的原則，由于深化財稅體制改革總體目標的“倒逼”效應，事權劃分改革還是需要在目標上緊跟財稅體制改革的總目標。

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表3 中央與地方財政事權和支出責任劃分改革時間安排

年份 改革進程 中央與地方改革領域 省以下改革進程

2016年 研究制定相關基本公共服務領域改革具體實施方案 選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革 部署推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革

2017—2018年 總結相關領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革經驗 爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。 參照中央改革進程，加快推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

2019—2020年 基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。 主要領域改革，適時制修訂相關法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財政關系法。 督促地方完成主要領域改革，形成省以下財政事權和支出責任劃分的清晰框架。

4.事權劃分的動態(tài)調整機制?！吨笇б庖姟分赋?，建立財政事權劃分動態(tài)調整機制。財政事權劃分要根據客觀條件變化進行動態(tài)調整。在條件成熟時，將全國范圍內環(huán)境質量監(jiān)測和對全國生態(tài)具有基礎性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。對新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據社會主義市場經濟體制改革進展、經濟社會發(fā)展需求以及各級政府財力增長情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府提供的基本公共服務統(tǒng)籌研究劃分為中央財政事權、地方財政事權或中央與地方共同財政事權。

總體上來看，十八屆三中全會以來的財政體制改革有所突破，但是總體上卻相對滯后，需要繼續(xù)推進。對于定位于“有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的財政體制改革目標，目前在很大程度上還沒有實質推進，如建立事權與支出責任相適應的制度沒有得到有效推進，相關部門對于中央和地方事權和支出責任劃分改革尚處于研究狀態(tài)，最終作為改革成果拿出的有關事權與支出責任劃分的方案，又將“事權與支出責任劃分”縮水為“財政事權和支出責任劃分”。

系統(tǒng)性重構：事權與支出責任劃分主要思路

我國政府間事權與支出責任劃分存在的問題的整體表述是：不清晰、不合理、不規(guī)范，因此，相對應的改革目標就是建立清晰、合理、規(guī)范的政府間事權關系。當前我國主流財政學界認同的改革思路為“系統(tǒng)性重構思路”，這正好針對了中國當前政府間財政關系存在的主要問題。事權劃分的系統(tǒng)性重構思路主要包括事權配置的系統(tǒng)邏輯體系、清晰的政府層級間事權分工范圍和事權劃分法制化路徑。

一、事權配置的系統(tǒng)邏輯體系

政府間事權劃分的系統(tǒng)邏輯體系包括：首先要明確整個社會私人產品與公共產品的界限，其次將政府公共產品供給職責在各級政府間縱向分解，當各級政府公共產品供給范圍確定之后，政府與市場、非營利組織合作，進行橫向分解，以實現提高公共產品供給效率的目的。因此，從理論角度來看，事權配置存在三個邏輯層次：一是事權的初次界定，按照“內外清晰”的原則，實現政府市場邊界清晰，政府事權范圍明確;二是事權的二次界定，按照“上下分明”的要求，實現中央地方各級政府事權分殊，各有側重，突出事權的重點;三是事權的三次界定，即按照“橫向互動”的要求，根據市場和非營利組織的優(yōu)勢和特點，將政府承擔的部分事權進行橫向分解，從而鼓勵市場和非營利組織參與公共產品供給。由于事權和支出責任屬于本源和派生的關系，只要政府事權邊界清晰、各級政府事權界定科學合理，則自然實現十八屆三中全會提出的“事權和支出責任相適應”的目標。

二、清晰的政府層級間事權分工范圍

公共產品及其層次性理論為政府間事權和支出責任的劃分提供了主要依據，事權和支出責任劃分(公共產品提供)應該根據層次性和受益范圍原則進行劃分，即全國性公共產品，應由中央政府提供;地方性公共產品和公共服務受益范圍僅局限于地方，應由地方政府提供;具有外溢性的地方性公共產品和公共服務，可由中央政府和地方政府共同提供，或中央政府補助地方政府提供，或直接由中央政府提供。

根據公共產品及其層次性理論來劃分政府間事權和支出責任的原則，在政策文件中得到了承認和體現，如“十一五”規(guī)劃指出，“根據支出受益范圍等原則，進一步界定各級政府的財政支出責任。”再如，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)提出事權劃分的原則要“體現基本公共服務受益范圍”，“國家主權、維護統(tǒng)一市場以及受益范圍覆蓋全國的基本公共服務由中央負責，地區(qū)性基本公共服務由地方負責，跨省(區(qū)、市)的基本公共服務由中央與地方共同負責”。

在西方發(fā)達國家的實踐中也能看到這種政府事權和支出責任層級分工構建的例子，如表4所示：

表4 國際上事權和支出責任劃分的一般原則

支出種類 服務職能 服務提供 備注

國防、外交、貨幣、宏觀經濟 F F 全國性公共品

國內貿易、國際貿易 F F 全國性公共品

失業(yè)保險 F F 全國性公共品

航空和鐵路運輸 F F 全國性公共品

工業(yè)農業(yè) F， S， L S， L 區(qū)域性外溢效益

環(huán)境保護 F， S， L S， L 存在受益轉移

教育 F， S， L S， L 存在受益轉移

保健衛(wèi)生 F， S， L S， L 存在受益轉移

社會福利 F， S， L S， L 存在受益轉移

治安 S， L S， L 地方性公共品

高速公路 F， S， L S， L 部分屬于地方公共品，

部分具有區(qū)域性外溢效益

自然資源 F， S， L S， L 促進統(tǒng)一市場

備注：F代表中央政府，S代表州或者省政府，L地方政府或者基層政府。

三、事權劃分法制化路徑

從發(fā)達國家的實踐來看，政府間財政分配關系，特別是政府間事權和支出責任的劃分應以法律保障為基礎。如德國先后制定了包括《基本法》《財政預算法》《財政平衡法》等在內的一整套財政法律規(guī)范，以法律形式明確規(guī)定各級政府的事權、財權以及財政平衡制度。十八屆四中全會提出“推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”，政府間事權劃分法治化作為財稅改革和依法治國的重點任務之一，法治化也是我國事權和支出責任穩(wěn)定分工和配置的趨勢和方向。

確立事權劃分的法制化體系，進而實現事權劃分法治化是事權劃分“系統(tǒng)性重構”思路的重要方面，從法制化體系來講應該包括以下幾個層次：(1)憲法;(2)財政性法律;(3)其它法律的綜合規(guī)制。首先，應從《憲法》層面認識到這種政府間財政分配關系的重要性，通過《憲法》的規(guī)定來監(jiān)督中央的權力，讓地方政府在利益分配方面能有一個穩(wěn)定的預期，使地方政府的憲法地位與其實際的財政地位相統(tǒng)一、財政地位與公共職能相匹配。其次，制定較為完備財政性法規(guī)，同時化解綜合治理產生的沖突。例如，單行法中關于“法定支出”的規(guī)定，對財政性法規(guī)中的事權劃分現狀造成沖擊，違背了“以事權定支出”的財稅法原理。

總而言之，重構政府間財政關系，建立事權與支出責任相匹配的財政體制，必須要突破傳統(tǒng)的路徑依賴的“痕跡”，從全面深化財稅體制改革的系統(tǒng)性和整體性出發(fā)，確保市場機制的基礎決定性作用，合理界定市場和政府各自的職責邊界，協(xié)調好政府間利益關系，建立起符合社會主義市場經濟發(fā)展要求的，以各級政府職責清晰劃分為基礎、以分稅制為主要內容、以轉移支付制度為輔助形式的，由各級政府分級管理的現代財政體制。

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我國學者提出的事權與支出責任劃分的典型方案

我國學者根據西方的理論和實踐也提出了事權和支出責任的具體范圍。

方案一：分稅制財政體制下的中央地方事權劃分

李齊云(2001)較早地提出我國政府間事權的具體范圍：

——中央政府的事權范圍。(1)從國家整體利益考慮對全體公眾提供全國性的公共產品。(2)保持國民經濟穩(wěn)定運行。(3)具有規(guī)模經濟或經濟外部性等特點，或在一定程度上涉及國家整體利益的一些公共事務。(4)貨幣的發(fā)行、基準利率的確定、匯率的調整、重要稅種稅率的調整等宏觀經濟調控權以及關稅權、國債僅。(5)承擔中央級國有資產監(jiān)管職責。(6)制訂國家有關民族宗教政策和法律法規(guī)，支持民族地區(qū)及貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展、均衡地區(qū)差異，維護民族團結和國家統(tǒng)一。

——地方政府的事權范圍。(1)貫徹執(zhí)行中央制訂的政策法規(guī)，并按照國家法律、法規(guī)和宏觀政策的要求結合本地實際，制訂地區(qū)性的法規(guī)、政策和規(guī)劃。(2)通過地方稅收和預算，調節(jié)本地區(qū)經濟活動和社會事務，實施地區(qū)性產業(yè)結構的調整。(3)充分利用地方資源優(yōu)勢，促進本地區(qū)的經濟和社會發(fā)展。(4)履行地方財政資源配置職能，通過地方政府預算安排，提供區(qū)域性公共產品和轄區(qū)內居民受益的項目。(5)負責協(xié)調區(qū)域內基層地方政府之間的行政、經濟管理和社會關系，調節(jié)各基層地方政府間的收入分配。(6)按國有資產分級監(jiān)管的要求，承擔地方級國有資產監(jiān)管職責，參與國有資產收益分配。

——中央與地方政府共擔的事權。(1)中央與地方共有職能。(2)某項公共產品屬于中央政府職能范圍，但出于效率或其他方面的考慮，由地方分別去做，成為事實上的政府職能共有或政府財政責任共負，但以中央政府為主，在財權財力上也應作相應的劃分。(3)某項公共產品屬于地方政府職能范圍，但由于其經濟社會效益的外部性，使其成本與受益范圍涉及到其他地方政府轄區(qū)的，由中央政府幫助協(xié)調，有關的地方政府協(xié)作承擔。(4)一些大的社會福利或公共服務項目，需要建立費用分擔機制，其費用往往需要由兩級或多級政府共同分擔。

方案二：政府(財政)層級扁平化+事權分類

由于我國政府層級多于西方發(fā)達國家的政府層級，在事權劃分和分稅制財政體制改革過程中，就會遭遇政府(財政)層級過多的難以分稅的體制困境。賈康(2007)提出當前政府間事權劃分要在貫徹分稅制的整體框架下進行，要在1994年分稅制財政體制改革的基礎上進行財政層級改革，減少政府財政層級，將分稅制原則徹底貫徹到省以下財政體制中，重點改革投資事權，進一步理清政府間事權，最終“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算”的制度安排。這一觀點逐漸成為我國財政學界的主流觀點，并在一定程度上得到了財政省直管縣改革改革試點的支持。

中國國際經濟交流中心財稅改革課題組(2014)延續(xù)了政府(財政)層級扁平化的觀點，政府(財政)層級“扁平化”作為改革的主體框架，建立中央、省、市縣三級政府間職責與財權的劃分體系。該課題組把政府職能分為五大類，即國家主權和政權運轉類、民生保障和公共事業(yè)類、公共設施和市政工程類、市場監(jiān)管和經濟調節(jié)類以及國有資產和公共資源類，并在此基礎上繼續(xù)細分出十五項政府基本職責。同時，政府職責按照承擔主體標準分為獨立承擔職責、共同承擔職責、上級政府委托性職責和上級政府引導性職責四類。整體的改革思路是：一是各級政府的職責類型要細化，做到一級政府明確承擔其獨立承擔的職責，上級委托性和引導性職責作為輔助職責，這樣就能改變過去各級政府“共同承擔”職責為主的情況。二是中央政府上收部分過去由地方政府承擔的職責，如司法、國稅、邊境、邊防、海關等中央機構的工作設施費用。第三，中央政府本級獨立承擔的職責由中央機構完成，如果中央機構能力不足，應建立相關的建立垂直派出機構，負責直接支出和監(jiān)督的職責。四是按照三級政府的行政層級來劃分政府職責，中央政府的職責定位在提供基本公共服務，負責“兜底”，市縣級政府職責定位于提供改善性公共服務、市域內基礎設施、治安等。

方案三：事權的縱向劃分與橫向劃分相結合

在我國事權劃分過程中，也會遭遇事權劃分的“縱向”困境，這也是事權劃分不清晰的原因之一。劉尚希(2012)總結了事權和支出責任劃分的兩種模式：按照公共產品的特點進行劃分，并在各級政府之間做出明確的分工，屬于事權的“橫向”劃分模式;另一類是按照責任要素(決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權與支出權)在各級政府間進行劃分，屬于事權的“縱向”劃分模式，而且同一種公共產品可按照不同責任要素在各級政府間進行劃分。按照這種劃分模式的分類，西方發(fā)達國家大多采用“橫向”劃分模式，我國目前采用“縱向”劃分模式。

針對事權劃分中的“縱向”劃分模式這一問題，鄭培(2012)提出了事權劃分的一個設想：各級政府事權的劃分，不僅要明確事權的整體歸屬及其在各級政府之間支出責任的分擔比例，還要按照事權的決策、管理與執(zhí)行、支出和監(jiān)督等具體職責分工。中央或者省級政府主要負責事權決策與監(jiān)督的職能，市縣政府應主要負責具體管理或執(zhí)行職能。

關于事權與支出責任劃分改革的幾點思考

我們既需要對事權與支出責任劃分進行整體性的認知和分析，也要把握分稅制財政體制改革的實踐特征，才能對當前改革進程有所借鑒。

1.從整體角度認識事權和支出責任劃分

事權和支出責任劃分改革，既要著眼于財政，又要跳出財政的視野，進行深入分析。首先，事權劃分是財稅體制改革的一部分，因此事權劃分要與財政體制改革的相互協(xié)調進行。政府事權和支出責任劃分和調整涉及到政府間財力配置和轉移支付設計，是財政體制改革的一部分，所以要充分考慮改革的協(xié)調性和統(tǒng)一性。其次，作為分稅制財政體制邏輯起點的事權劃分又是行政體制改革的一部分，事權同時也是政府職能派生的，事權又是政府職能的一部分，所以需要從行政體制改革的角度來與事權劃分改革相互協(xié)調和銜接。

2.選擇務實的事權劃分改革路徑

許多學者對事權和支出責任的內涵、劃分方式、難點與問題作了深入的理論探討，并針對出現的問題提出了一些改革的思路和方案。但是當前的研究大部分還屬于理論層面的探討，或者處于理論思路拓寬階段，并沒有針對實際中的問題進行調研求證，所以改革思路和方案的可行性值得商榷。改革開放以來我們習慣通過借鑒發(fā)達國家經驗的方式來解決發(fā)展和制度上問題，但在事權的劃分上，卻需要我們更多地立足國情，尋找適應自身發(fā)展需要的制度。因此，需要選擇務實的改革路徑，保證事權的穩(wěn)定性。

3.實踐經驗和試錯機制更有助于事權劃分的可行性

在現實的改革實踐中，事權與支出責任的劃分存在許多難點，涉及到經濟、社會和行政體制改革，這些難點在短期內難以解決，而且全國各地，甚至區(qū)域之內的情況復雜而多變，難以定論，我們需要以開放的思維，選擇多元化的方案，從各個角度來討論不同的模式和路徑，才能提供更多的選項和機會。事權劃分改革的經驗性和試錯機制，需要設置較為合理和可執(zhí)行的路線圖和時間表，并能夠根據政策的變化適時動態(tài)調整。

4.省以下政府間事權劃分要從實際情況出發(fā)

目前的事權和支出責任劃分改革方案，主要集中在中央與地方政府間，相對來說比較簡單，而省以下政府間事權和支出責任就顯得比較復雜。各省的實際情況則千差萬別，省以下財政體制情況差別很大。目前的改革方案對省以下劃分能夠提供的指導非常少。從財力來源的角度來看，中國的政府層級設置，不能像西方那樣分稅，成為一個無解的難題，最終又會反作用于行政層級設置，而扁平化的處理方式，會陷入形式主義的糾結之中。省以下事權和支出責任的劃分，需要各地從實際情況出發(fā)，因地制宜制定相應的改革策略。

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