造價員考試復習指導-我國的招標投標制度及中外比較6

　　3、中外政府采購與招投標制度比較

　　我國的招標投標制度與國際上通行的政府采購制度(包括作為其重要組成部分的招標投標方式)既有聯(lián)系，更有重大差別，是一項具有中國特色的規(guī)范公共采購的制度(不僅包括政府采購，還包括國有企事業(yè)單位等的其它公共采購)，比國外政府采購制度的范圍、內容要廣泛得多。

　　3?1　招標采購的主體范圍

　　目前，世界各國由于具體國情不同，法律在確定招標主體的范圍時不完全一致。具有全球指導意義的聯(lián)合國國際貿易法委員會(UNCITRAL)通過的《貨物、工程和服務采購示范法》，將政府部門和其他公共實體或企業(yè)列入招標采購主體范圍內，并且，將這些實體或企業(yè)列入時要考慮以下因素：

　　(1)政府是否向其提供大量資金;

　　(2)是否由政府管理或控制，或政府是否參加管理或控制;

　　(3)政府是否對其銷售貨物或提供服務而給予獨家經銷特許、壟斷權或準壟斷權;

　　(4)是否向政府有關部門報告財務狀況;

　　(5)是否有國際協(xié)議或國家的其他國際義務適用于該實體從事的采購;

　　(6)是否經由特別立法而設立，以便促進法定的公共目的;通常適用于政府合同的公法是否適用于該實體簽訂的采購合同。

　　歐盟的采購規(guī)則規(guī)定，凡政府部門、公共機構和公營企業(yè)的采購活動都必須實行招標，政府部門包括中央政府和地方政府;公共機構需為滿足公眾利益的需求而建立，不具有工業(yè)或商業(yè)性質，大部分資金由國家、地方機構或公法管理的其他團體提供;公營企業(yè)是由政府部門或公共機構直接和間接控制的具有經濟和工業(yè)目的的企業(yè)。關貿總協(xié)定烏拉圭回合達成的世界貿易組織(WTO)《政府采購協(xié)議》，在原來《政府采購協(xié)議》的基礎上，首次將地方政府以及某些特定的公共部門和企業(yè)與中央政府部門一起統(tǒng)一納入招標采購的主體范圍之內。

　　在我國，從保護國有資產的原則出發(fā)，將國家機關、國有企業(yè)事業(yè)單位及其控股的企業(yè)為招標的主體，已被各種招標投標法規(guī)所確定。例如，《國家基本建設大中型項目實行招標投標的暫行規(guī)定》規(guī)定，經國務院或國家計委批準的國家計劃內基本建設大中型項目，符合規(guī)定條件的都要進行招標投標。這就是說，國家機關、國有企業(yè)事業(yè)單位(包括其控股的企業(yè))在進行國家基本建設大中型項目建設時，都是招標的主體。

　　目前，在我國一些招標投標規(guī)定中，還將集體所有制單位列入招標主體的范圍。例如，《工程建設施工招標投標管理辦法》規(guī)定，凡政府和公有包括全民所有制和集體所有制(包括全民所有制和集體所有制)企、事業(yè)單位投資的工程項目的施工，除不宜招標的外，均應實行招標投標。

　　3?2　招標投標的范圍

　　從有關國家和國際組織法律和條約、協(xié)議、決定等的規(guī)定來看，將招標采購標的分為貨物(物資)、工程和服務，已成為一種通常做法?！墩少弲f(xié)議》將招標的標的分為產品和服務，服務包括建筑工程;《國際復興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會信貸采購指南》分為貨物和工程(包括其相關的服務)，而將咨詢服務排除在外，專門由《世界銀行借款人和世界銀行作為執(zhí)行機構聘請咨詢老師指南》進行規(guī)范。聯(lián)合國貿易法委員會《貨物、工程和服務采購示范法》明確規(guī)定貨物和工程標的的性質，該法規(guī)定，“貨物”是指各種各樣的物品，包括原材料、產品、設備和固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)物體和電力;“工程”是指與樓房、結構或建筑物的建造、改建、拆除、修繕或翻新有關的一切工作。但《國際復興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會信貸采購指南》對貨物的解釋則為，貨物包括商品、原材料、機械、設備和工業(yè)廠房。關于服務，《示范法》只將其定義為“除貨物或工程以外的任何采購對象”，世界貿易組織《服務貿易總協(xié)定》也只對“服務貿易”的幾種形式作了界定，而沒有對服務本身的性質作出明確規(guī)定。由于對招標標的性質認識不統(tǒng)一，因此很難確定標的范圍。

　　由于招標標的涉及的范圍廣，各國經濟和貿易的發(fā)展各有千秋，因而隨著各國現(xiàn)實情況的變化而不斷被修正。一個共同的發(fā)展趨勢是，招標的標的范圍逐漸擴大，招標標的從過去單一的實物形態(tài)項目轉向全方位近況物形態(tài)和知識形態(tài)項目，新產品開發(fā)、改造、科研課題、勘察設計、科技咨詢等知識形態(tài)的服務項目招標不斷拓展。從我國的情況來看，在貨物方面，招標標的主要是機電設備和機械成套設備;在工程方面，招標投標的主要是建筑安裝;在服務方面，招標投標的主要是科研課題、工程監(jiān)理、代理招標、承包租賃等。對此，《國家基本建設大中型項目實行招標投標的暫行規(guī)定》作了總括性的規(guī)定，即：建設項目主體工程的設計、建筑安裝、監(jiān)理和主要設備、材料供應、工程總承包單位及招標代理機構，以及某些條件下建設項目及項目法人的確定、不涉及特定地區(qū)和不受資源限制的項目建設地點的選定、項目前期評估咨詢單位的確定，都應當通過招標投標進行。

　　在國際范圍的招標內，各國法律都對招標的范圍特別是服務項目范圍，根據其參加的條約、協(xié)議規(guī)定或根據互惠、對等原則進行一定的限制，以保護本國投標人的利益。例如，歐盟在加入《政府采購協(xié)議》時，承諾適用于協(xié)議條款的服務范圍是：銀行和金融、保險、衛(wèi)生服務、道路運輸、鐵路運輸、城市運輸、海洋運輸、內陸水運、港口、機場、旅游、客貨運輸、賓館和餐飲、維修、研究和開發(fā)、健康、住房等;美國也提出了大致對應的報價單。在此之外的服務，或者談判雙方根據對等原則互不開放的服務，都不對外開放。我國在這方面盡管還未作出明確的例外或保留，但也作了原則性的規(guī)定。例如，《國家基本建設大中型項目實行招標投標的暫行規(guī)定》規(guī)定，建設項目經批準采取國際招標的，“除按本規(guī)定執(zhí)行外，還應遵從國家有關對外經濟貿易的法律、法規(guī)”。
?2008年全國建設工程造價員資格考試大綱
?2009年造價員考前網上輔導招生簡章  

　　3?3　招標投標的限額

　　從國外和國際組織的招標法律規(guī)定來看，其招標限額呈現(xiàn)以下特點：貨物和服務項目的招標限額相同，與工程項目的招標限額之比一般控制在1∶10左右，中央政府采購實體要比次中央政府采購實體(公共機構)的招標限額低，而次中央政府采購實體(公共機構)又比其他采購行為控制得相對寬松一些。有關國際組織和國家規(guī)定的貨物、工程和服務項目的招標限額基本上相同，但也有個別國家存在一定的差異。如各國中央政府對工程方面的采購限額一般規(guī)定為500萬特別提款權，而以色列則規(guī)定為850萬特別提款權，日本則規(guī)定為450萬特別提款權。這種差異是這些國家在參加《政府采購協(xié)議》前，與世貿組織談判的結果。這些值得我們認真研究。

　　目前，我國對貨物和服務項目的招標限額基本沒有法規(guī)規(guī)定，而對工程施工招標限額的規(guī)定則不盡一致。實際情況是：

　　(1)在工程招標限額方面，全國平均控制在建筑面積1000m2或投資額100萬人民幣以上;

　　(2)在貨物方面，據統(tǒng)計，國內機電設備和成套機械設備的招標采購合同額大部分在50―100萬元之間;

　　(3)至于服務，也基本上與貨物適用一個限額標準。

　　因此，目前我國各地通告掌握的招標限額大致為：

　　(1)合同估價在50萬人民幣以上的貨物和服務;

　　(2)建筑面積在1000m2以上或者投資額100萬元人民幣以上的工程;

　　(3)法律、法規(guī)規(guī)定的其他必須實行招標的貨物、工程或服務。

　　需要說明的是，這些招標限額是指單項合同的金額，而且不可能一成不變，應在一定時期內由政府作出適當調整。

　　3?4　招標投標方式

　　招標投標方式是采購的基本方式，決定著招標投標的競爭程度，也是防止不正當交易的重要手段?？傮w來看，目前世界各國和有關國際組織的有關采購法律、規(guī)則都規(guī)定了公開招標、邀請招標、議標等三種招標投標方式。

　　3?4?1　公開招標

　　公開招標(Open Tendering)，又叫競爭性招標，即由招標人在報刊、電子網絡或其它媒體上刊登招標公告，吸引眾多企業(yè)單位參加招標競爭，招標人從中擇優(yōu)選擇中標單位的招標方式。按照競爭程度，公開招標可分為國際競爭性招標和國內競爭性招標。

　　國際競爭性招標(International Competitive Tendering)

　　這是在世界范圍內進行招標，國內外合格的投標商均可以投標。要求制作完整的英文標書，在國際上通過各種宣傳媒介刊登招標公告。例如，世界銀行對貸款項目貨物及工程的采購規(guī)定了三個原則：

　　(1)必須注意節(jié)約獎金并提高效率，即經濟有效;

　　(2)要為世界銀行的全部成員國提供平等的競爭機會，不歧視投標人;

　　(3)有利于促進借款國本國的建筑業(yè)和制造業(yè)的發(fā)展。

　　世界銀行在確定項目的采購方式時都從這三個原則出發(fā)，其中國際競爭性招標是采用的最多、占采購金額最大的一種方式。它的特點是高效、經濟、公平，特別是采購合同金額較大，國外投標商感興趣的貨物工程要求必須采用國際競爭性招標。世界銀行根據不同地區(qū)和國家的情況，規(guī)定了凡采購金額在一定限額以上的貨物和工程合同，都必須采用國際競爭性招標。對一般借款國來說，10―25萬美元以上的貨物采購合同，大中型工程采購合同，都應采用國際競爭性招標。我國的貸款項目金額一般都比較大，世界銀行對中國的國際競爭性招標采購限額也放寬一些，工業(yè)項目采購凡在100萬美元以上，均應采用國際競爭性招標來進行。

　　實踐證明，盡管國際競爭性招標程序比較復雜，但確實有很多的優(yōu)點。首先，由于投標競爭激烈，一般可以對買主有利的價格采購到需要的設備和工程。其次，可以引進先進的設備、技術和工程技術管理經驗。第三，可以保證所有合格的投標人都有參加投標的機會。由于國際競爭性招標對貨物、設備和工程的客觀的衡量標準，可促進發(fā)展中國家的制造商和承包商提高產品和工程建造質量，提高國際競爭力。第四，保證采購工作根據預先指定并為大家所知道的程序和標準公開而客觀地進行，因而減少在采購中作弊的可能。

　　當然，國際競爭性招標也存在一定的缺陷，主要是：

　　(1)國際競爭性招標費時較多，有一套周密而比較復雜的程序，從招標公告、投標人作出反應、評標到授予合同，一般都要半年到一年以上的時間。

　　(2)國際競爭性招標所需準備的文件較多。招標文件要明確規(guī)范各種技術規(guī)格、評標標準，以及買賣雙方的義務等內容。招標文件中任何含糊不清或未予明確的都有可能導致招標合同意見不一致甚至造成爭執(zhí)。另外還要將大量文件譯成國際通用文字，因而增加很大工作量。

　　(3)在中標的供應商和承包商中，發(fā)展中國家所占份額很少。在世界銀行用于采購的貸款總金額中，國際競爭性招標約占60%，其中，發(fā)達國家如美國、德國、日本等發(fā)達國家中標額就占到80%左右。

　　國內競爭性招標(National Commetitive Tendering)

　　在國內進行招標，可用本國語言編寫標書，只在國內的媒體上登出廣告，公開出售標書，公開開標。通常用于合同金額較小(世界銀行規(guī)定：一般50萬美元以下)、采購品種比較分散、分批交貨時間較長、勞動密集型、商品成本較低而運費較高、當地價格明顯低于國際市場等采購。此外，若從國內采購的貨物或者工程建筑可以大大節(jié)省時間，而且這種便利將對項目的實施具有重要的意義，也可僅在國內通過競爭性招標采購。在國內競爭性招標的情況下，如果外國公司愿意參加，則應允許他們按照國內競爭性招標參加投標，不應人為設置障礙，防礙其公平參加競爭。國內競爭性招標的程序大致與國際競爭性相同。由于國內競爭限制了競爭通常國外供應商不能得到有關投標的信息，這與招標的原則不符，所以有關國際組織對國內競爭性招標都加以限制。

　　3?4?2　邀請招標

　　也稱有限競爭性招標(Restricted Tendering)或選擇性招標(Selective Tendering)或指名招標，即由招標單位選擇一定數目的企業(yè)，向其發(fā)出投標邀請書，邀請他們參加招標競爭。一般都選擇3―10個之間參加較為適宜，當然要視具體的招標項目的規(guī)模大小而定。由于被邀請參加的招標競爭者有限，不僅可以節(jié)約招標費用，而且提高了每個投標者的中標機會。然而，由于邀請招標限制了充分的競爭，因此招標投標法規(guī)一般都規(guī)定，招標人應盡量采用公開招標。 

　　邀請招標的特點是：

　　(1)邀請投標不使用公開的公告形式;

　　(2)接受邀請的單位才是合格投標人;

　　(3)投標人的數量有限。

　　邀請招標與公開招標相比，因為不用刊登招標公告，招標文件只送幾家，投標有效期大大縮短，這對采購那些價格波動較大的商品是非常必要的，可以減低投標風險和投標價格。如漁粉是采用國際有限招標的最典型的例子。世界上只有少數幾個國家生產，如果采用國際競爭性招標，會導致開標后無人投標的結果，這樣的情況在實際業(yè)務中確有發(fā)生。許多商品常常是采用國際招標后無人投標，才改為邀請招標，這樣就會影響招標的效率。例如在歐盟的公共采購規(guī)劃中，如果采購金額超過法定界限，必須使用招標形式的，項目法人有權自由選擇公開招標或邀請招標，而由于邀請招標有上述的優(yōu)點，所以在歐盟的成員國家中，邀請招標被廣泛使用。

　　3?4?3　議標

　　議標也稱談判(協(xié)商)招標(Negotiation Tendering)或限制性招標(Limited Tendering)，即通過談判來確定中標者。主要有以下幾種方式：

　　(1)直接邀請議標方式

　　選擇中標單位不是通過公開或邀請招標，而由招標人或其代理人直接邀請某一企業(yè)進行單獨協(xié)商，達成協(xié)議后簽訂采購合同。如果與一家協(xié)商不成，可以邀請另一家，直到協(xié)議達成為止。

　　(2)比價議標方式

　　“比價”是兼有邀請招標和協(xié)商特點的一種招標方式，一般使用于規(guī)模不大、內容簡單的工程和貨物采購。通常的作法是由招標人將采購的有關要求送交企業(yè)，要求他們在約定的時間提出報價，招標單位經過分析比較，選擇報價合理的企業(yè)，就工期、造價、質量、付款條件等細節(jié)進行協(xié)商，從而達成協(xié)議，簽訂合同。

　　(3)方案競賽議標方式

　　它是選擇工程規(guī)劃設計任務的常用方式。通常組織公開競賽，也可邀請經預先選擇的規(guī)劃設計機構參加競賽。一般的作法是由招標人提出規(guī)劃設計的基本要求和投資控制數額，并提供可行性研究報告或設計任務書、場地平面圖、有關場地條件和環(huán)境情況的說明，以及規(guī)劃、設計管理部門的有關規(guī)定等基礎資料，參加競爭的單位據此提出自己的規(guī)劃或設計的初步方案，闡述方案的優(yōu)點和長處，并提出該項規(guī)劃或設計任務的主要人員配置、完成任務的時間和進度安排，總投資估算和設計等，一并報送招標人。然后由招標人邀請有關老師組成的評選委員會，選出優(yōu)勝單位，招標人與優(yōu)勝者簽訂合同。對未中選的參賽單位給予一定補償。

　　另外在科技招標中，通常使用公開招標，但不公開開標的議標。招標單位在接到各投標單位的標書后，先就技術、設計、加工、資信能力等方面進行調查，并取得初步認可的基礎上，選擇一名最理想的預中標單位并與之商談，對標書進行調整協(xié)商，如能取得一致意見，則可定為中標單位，若不行則再找第二家預中標單位。這樣逐次協(xié)商，直至雙方達成一致意見為止。這種議標方式使招標單位有更多的靈活性，可以選擇到比較理想的供應商和承包商。

　　由于議標的中標者是通過談判產生的，不便于公眾監(jiān)督，容易導致非法交易，因此，我國機電設備招標規(guī)定中，禁止采用這種方式。即使允許采用議標方式，也大都對議標方式做了嚴格限制?！堵?lián)合國貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》規(guī)定：經頒布國批準，招標人在下述情況下可采用議標的方法進行采購：

　　(1)急需獲得該貨物、工程或服務，采用招標程序不切實際，但條件是造成此種緊迫性的情況并非采購實體所能預見，也非采購實體辦事拖拉所致;

　　(2)由于某一災難性事件，急需得到該貨物、工程或服務，而采用其它方式因耗時太多而不可行。

　　為了使得議標盡可能地體現(xiàn)招標的公平公正原則，《聯(lián)合國貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》還規(guī)定，在議標過程中，招標人應與足夠數目的供應商或承包商舉行談判，以確保有效競爭，如果是采用邀請報價，至少應有三家;招標人向某供應商和承包商發(fā)送的與談判有關的任務規(guī)定、準則、文件、澄清或其他資料，應在平等基礎上發(fā)送給正與該招標人舉行談判的所有其他商或承包商;招標人與某一供應商或承包商之間的談判應是保密的，談判的任何一方在未征得另一方同意的情況下，不得向另外任何人透露與談判有關的任何技術資料、價格或其他市場信息。