上海2040年城市規(guī)劃編制啟動:建設用地總量零增長

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　　這是上海2040年總規(guī)劃的官方網站，面向所有讀者進行介紹，并征集公眾意見。

　　21世紀經濟報道記者了解到，上海新一輪城市總體規(guī)劃的期限確定為2040年，并指導未來20年的城市發(fā)展、建設和管理，定于今年12月起草形成戰(zhàn)略研究總報告，夯實總規(guī)編制研究基礎，并計劃在2016年上報國務院。

　　本次規(guī)劃編制工作將注重與“十三五”規(guī)劃制定、“上海發(fā)展戰(zhàn)略研究(2050)”等工作的銜接。

　　目前這項事關全上海未來發(fā)展方向的工作進行到何種程度?5月6日的上海市第六次規(guī)劃土地工作會議(下稱工作會議)召開給出了答案。這次會議，上海市委書記韓正、市長楊雄，國土資源部部長姜大明等領導出席，標志著上海新一輪城市總體規(guī)劃編制工作正式啟動。

　　據21世紀經濟報道記者了解，上海市規(guī)劃土地資源局等8個部門組成了核心組，目前已經形成了《上海市新一輪城市總體規(guī)劃編制工作方案》、《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法(試行)》《關于加強本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定(試行)》等多個文件。

　　在接受采訪的學界人士看來，上海打造“世界級城市群的核心城市”能否實現(xiàn)，取決于規(guī)劃與落實的成效。比如，按照上述文件的要求，上海提出嚴守用地底線，實現(xiàn)建設用地“零增長”甚至負增長，若真能實現(xiàn)，則成效不小。

　　“規(guī)劃工作是百年大計，不能走彎路，不能出錯誤，否則將永遠遺憾。編制規(guī)劃既要積極、更要穩(wěn)妥，既要有為、也要無為，重視留白。該守住不能變的，就要確保不突破底線，該與時俱進、面向未來的，就要為我們的子孫留足空間。”韓正在5月6日的工作會議上如是說。

　　此外，上述文件的亮點還包括加強郊區(qū)新城建設，劃定永久農田保護區(qū)，城市規(guī)劃與產業(yè)、人口結構同步優(yōu)化等。

　　長期研究土地政策的同濟大學教授石憶邵在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，“上海土地管理的‘五量調控’，及其基本策略：總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高。這些得到了國土部的認可，不排除在全國推廣”。

　　規(guī)劃原則：與產業(yè)、人口結構相適應

　　規(guī)劃是一件十分嚴肅而又長久性的事情，在過去，部分地區(qū)的規(guī)劃隨著領導的變更而變化的現(xiàn)象的確存在。而上海這份規(guī)劃要管到2040年，并考慮到與2050年的銜接。

　　“編制好面向未來的新一輪城市總體規(guī)劃，必須堅持問題導向，關鍵要把握好影響上海未來20年、30年或更長時間發(fā)展的重大問題，看清大趨勢、大方向。”韓正在上述工作會議上這樣表示。

　　這就表明該規(guī)劃不是出于短期利益考慮，而是基于城市長期需求而進行的工作，“要深入研究城市長遠發(fā)展目標定位問題?！?/P>

　　“因為整個涉及到了總體的規(guī)劃，上?？紤]的是數十年后的整個城市的脈絡，所以中央地方自然高度重視這次規(guī)劃?！?石憶邵向21世紀經濟報道記者透露。

　　按照上海方面的要求，城市定位有兩個考量要素：一是不能脫離自身的歷史、現(xiàn)實、基礎和優(yōu)勢，二是必須符合國家對上海發(fā)展的要求。

　　其中，之于第一點，國家戰(zhàn)略最大的一個體現(xiàn)就是上海必須定位于“國際戰(zhàn)略和國家戰(zhàn)略”角度，比如上海在城市規(guī)劃時考慮如何為長三角服務?！耙幼⒅赝L三角地區(qū)和沿江與沿海發(fā)展相銜接、相協(xié)調，布局結構更好體現(xiàn)服務長三角、服務沿江與沿海大通道發(fā)展。”上海官方如是說。

　　所以，國土資源部部長姜大明在出席上述上海會議時就指出，上海市新一輪城市總體規(guī)劃編制工作貫徹落實了中央新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方針，切合上海實際，具有很強的引領和示范作用。

　　同時，上海城市規(guī)劃要考慮到基礎性要素，這其中包括人口規(guī)模，用地數量，生態(tài)環(huán)境等。

　　具體來說，上海方面計劃對未來20到30年上海城市人口規(guī)模和結構有科學分析預測，并對未來城市發(fā)展用地總量和結構有全面認識，對生態(tài)環(huán)境有全面科學評估，把生態(tài)環(huán)境約束作為城市發(fā)展的底線約束和紅線約束。

　　以城市規(guī)劃中的人口規(guī)?？刂茷槔虾栏窨刂迫丝谝?guī)模。主要方式如下：通過調整和完善產業(yè)政策、住房政策和公共服務政策等綜合手段，實現(xiàn)人口規(guī)模適度可控，人口布局和結構不斷優(yōu)化。中心城堅持人口疏解，控制住宅用地規(guī)模和開發(fā)強度;新城和新市鎮(zhèn)加快人口集聚，創(chuàng)造更加良好的居住、交通、生態(tài)環(huán)境和就業(yè)機會，加大公共服務供給傾斜力度;全市通過產業(yè)結構轉型升級，帶動人口結構逐步優(yōu)化，通過提供更優(yōu)質的生活環(huán)境、公共服務和就業(yè)機會，不斷吸引高端人才集聚，逐步提高人口整體素質。而這些政策將有助于高端人群留在上海，并有助于城市規(guī)劃的實施。

　　上海的這些規(guī)劃指導思想被韓正總結為三個關系，即當前現(xiàn)狀和長遠發(fā)展的關系、生產與生活的關系、守牢底線和留夠空間的關系。

　　土地利用：為子孫留足空間

　　不少人會問上海2040年總體規(guī)劃最大的亮點在哪?除了開門做規(guī)劃外，和踏實的制度設計外，最大的核心在于土地節(jié)約利用。

　　上海方面擬創(chuàng)新規(guī)劃土地管理政策。按照“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”的總體要求，推動土地管理制度的創(chuàng)新;嚴格實施用途變更管制，創(chuàng)新土地收儲利益分配和供應機制;將規(guī)劃和土地管理的綜合性約束指標納入各級政府績效評價體系。

　　數據顯示，土地集約利用，是大城市發(fā)展的大勢所趨。21世紀經濟報道記者注意到，按照2001版規(guī)劃，上海規(guī)劃建設用地規(guī)模在2020年將達到3226平方公里。

　　這個規(guī)模在未來已經沒有增長空間。按照新版的規(guī)劃方向，將設置規(guī)劃建設用地的“天花板”，希望鎖定這一“終極規(guī)模”，在接下去的20年中實現(xiàn)建設用地規(guī)劃總量的“零增長”。

　　“上海作為人口眾多、自然資源相對缺乏、環(huán)境容量有限的特大城市，土地約束剛性化與環(huán)境約束趨緊成為影響未來可持續(xù)發(fā)展的兩大核心問題。而推進土地集約利用則是踐行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要任務之一。”石憶邵對21世紀經濟報道記者表示。

　　“零增長”必須從提高土地集約化水平、提高土地利用質量和效益、轉變土地利用方式上落實。按照規(guī)劃，全市新增建設用地年度計劃將在2013年的基礎上逐年遞減。同時，推動郊野地區(qū)土地綜合整治，也是實現(xiàn)“零增長”的必由之路。上海將從劃定永久基本農田、鎖定城市發(fā)展邊界和確立生態(tài)保護紅線三方面，建立健全“三線”引導和管控制度。

　　在近日舉行的第六次規(guī)劃土地工作會議上，上海市規(guī)劃國土資源局副局長史家明解讀《關于落實最嚴格的耕地保護制度，進一步加強本市耕地保護工作的若干意見(征求意見稿)》(以下簡稱“意見稿”)等相關文件時表示，“增效”和“減量”將是上海土地管理的兩大主題詞。

　　對于增效，上海市政府參事、上海社科院研究院左學金在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，目前在土地增量逐步減少的情況下，唯一的辦法就是提高建設用地的利用效率，這其中可采取調整容積率、土地綜合利用、利用地下空間等多種方式。

　　史家明也提供了一組完整的數據：從上海土地利用的大結構看，城鄉(xiāng)建設用地占比已明顯高于倫敦、巴黎和東京圈等國際大都市的比例，重要的生態(tài)結構空間仍然面臨被進一步蠶食的壓力;從建設用地內部的小結構看，上海工業(yè)用地規(guī)模占比明顯高于巴黎、東京等城市，而公共綠地規(guī)模占比僅為發(fā)達國家城市平均水平的三分之一左右;從建設用地的使用效率看，本市目前地均GDP產出僅為巴黎的三分之一，東京的九分之一。

　　不僅如此，在郊區(qū)集中建設區(qū)外，目前建設用地絕大部分為農民宅基地和低效工業(yè)用地，布局零星分散，基礎設施配套不全，環(huán)境狀況不佳;土地權屬和實際使用情況復雜，利用效率較低，安全生產、社會穩(wěn)定等存在一定隱患。

　　對此，史家明表示，“未來上海的新增空間不能僅依靠農用地轉為建設用地，更多地必須從建設用地布局調整、結構優(yōu)化上尋找出路?！?/P>

　　姜大明也提出了類似的看法，其指出“規(guī)劃轉型與土地利用方式轉變相輔相成，由經濟導向、外延擴展、目標藍圖型規(guī)劃向以人為本、內生增長、過程控制型規(guī)劃轉變，有賴于土地利用方式由外延擴張、增量為主、粗放低效向內涵發(fā)展、存量為主、集約高效轉變”

　　除了提高利用率外，嚴控土地指標也是一大方式。史家明還透露，按照規(guī)劃明確的本市建設用地總量規(guī)模，若按照以往年均40平方公里以上的新增建設用地增長速度，將提前觸及建設用地的“天花板”，必須按照規(guī)劃空間嚴格控制每年新增建設用地數量(年均約20平方公里)。

　　據21世紀經濟報道記者了解到，上海規(guī)劃集中建設用地區(qū)用地空間還有400多平方公里新增建設用地潛力。未來上海的新增空間不能僅依靠農用地轉為建設用地，更多地必須從建設用地布局調整、結構優(yōu)化上尋找出路，特別要與區(qū)縣規(guī)劃集中建設區(qū)外現(xiàn)狀建設用地減量化(尤其是低效工業(yè)用地的減量化)和存量建設用地盤活工作情況相掛鉤，促進區(qū)縣加大工業(yè)用地減量化工作力度。

　　與此同時，21世紀經濟報道記者還了解到，上海市規(guī)劃國土資源局已經明確表示，上海今年將在具有耕地保護任務的浦東新區(qū)、閔行、寶山、嘉定、奉賢、松江、金山、青浦區(qū)和崇明縣集中開展違法用地專項治理行動，嚴格保護上海的土地資源。

　　不少擁有建設用地的企業(yè)目前非常興奮。是的，企業(yè)從中看到了商業(yè)利益，而在政府眼里，這樣的嚴格措施有更為重要的目的。

　　“規(guī)劃工作是百年大計，不能走彎路，不能出錯誤，否則將永遠遺憾。編制規(guī)劃既要積極，更要穩(wěn)妥，既要有為，也要無為，重視留白。該守住不能變的，就要確保不突破底線，該與時俱進、面向未來的，就要為我們的子孫留足空間。”韓正在上述工作會議上說。

　　郊區(qū)及郊區(qū)新城是重點

　　在上述工作會議上，上海市市長楊雄特別強調，城市空間布局。要進一步立足中心城、跳出中心城，推進城市建設重心向郊區(qū)轉移，使城市空間布局更科學、更合理。

　　這就是《關于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃指導意見》摘要里面提及到的一點：新型城鎮(zhèn)化。抓緊深入研究城鎮(zhèn)體系，清晰規(guī)劃中心城、新城、新市鎮(zhèn)、中心村的功能定位和建設重點。

　　事實上，在年初的上海兩會期間，楊雄在政府工作報告中表示，上海將啟動新一輪城市總體規(guī)劃編制，堅持將城市建設重心向郊區(qū)轉移，推進新型城鎮(zhèn)化，加快編制村鎮(zhèn)規(guī)劃。

　　在上海，越往中心城區(qū)，其發(fā)展越接近成型，可開發(fā)的空間并不是很大。如何開發(fā)中外環(huán)乃至外環(huán)以外區(qū)域的經濟，即是此輪規(guī)劃編修的重點。

　　“開發(fā)重點由中心城區(qū)向郊區(qū)轉移是拓展空間的一種重要方式?！笔瘧浬圻@樣告訴21世紀經濟報道記者。

　　今年上海市政府工作報告當中就特別提到了編制村鎮(zhèn)規(guī)劃即是這一方向的信號。上海“十一五”規(guī)劃明確提出要建設“1966”城鎮(zhèn)體系，即1個中心9個新城60個左右的新市鎮(zhèn)，及600個左右的中心村。

　　據悉，“十二五”規(guī)劃提出的新城鎮(zhèn)體系基本上也延續(xù)了“十一五”的規(guī)劃，只是把原來的9個新城改為了7個新城。但是根據新一輪的編修，未來根據上海城鎮(zhèn)攻堅發(fā)展的實踐，將會在“1966”的三級城鎮(zhèn)體系以外，出現(xiàn)一些新的區(qū)域。

　　當然，發(fā)展郊區(qū)和新城也得注意方法論。住建部城市發(fā)展研究院常委副院長章惠生在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，“從上海的角度說，郊區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，必須要以產業(yè)為基礎，而不是以房地產為基礎，因為房地產是以盈利為目的、圈錢好了就走了，但是農村、農民、集體土地之中，隨著城市化，許多利益群體也會瞄準這一塊重大資源、忽悠地方在政策上進行開放，上海郊區(qū)的城鎮(zhèn)化也需要避免這些問題，因為地產開發(fā)之后會留下一大堆問題。”

　　顯然，上海成長的規(guī)劃涉及到郊區(qū)城鎮(zhèn)化，必須要以產業(yè)為基礎，且如何把農民轉化為產業(yè)工人或者發(fā)展為專業(yè)的人才都顯得異常重要。

　　章惠生還表示，“上海作為國際化的大都市，郊區(qū)一定要有郊區(qū)的特點，我們可以參考歐美一些邊郊的城鎮(zhèn)，適當借鑒他們的成功模式，把它打造成上海的一張名片，節(jié)約集約土地，要為全國做出典范，要便于推廣，如果做出來不能復制那對全國的意義也不大。”

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