城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國土空間規(guī)劃信息化支撐下的低效及存量用地盤活及管理

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國土空間規(guī)劃信息化支撐下的低效及存量用地盤活及管理

一、背景

國土資源部印發(fā)的《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見(試行)》的通知(國土資發(fā)【2016】147號)中提出：為健全節(jié)約集約用地制度，盤活建設(shè)用地存量，提高土地利用效率，深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提出本意見，實現(xiàn)發(fā)下總體目標：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)范推進，土地集約利用水平明顯提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給得到增強;城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級逐漸加快，投資消費有效增長;城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。

2020年3月30日中共中央 國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中也明確指出：鼓勵盤活存量建設(shè)用地。充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設(shè)用地的稅費制度。以多種方式推進國有企業(yè)存量用地盤活利用。深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，深入推進建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。

空間規(guī)劃應(yīng)該從土地使用的經(jīng)濟績效、社會價值、生態(tài)效益等全方位綜合考評是否是高質(zhì)量發(fā)展，而且要加強社會價值和生態(tài)效益的權(quán)重。所有非高質(zhì)量發(fā)展的空間都應(yīng)該納入低效用及存量用地空間范圍。

二、低效及存量用地的分類

(一)批而未供土地

是指依法已經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用，而未供應(yīng)出去的土地。

(二)閑置土地

是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。

(三)低效土地

低效用地包括：

1.低效住宅用地：包括老舊居住區(qū)、棚戶區(qū)和城中村等;

2.低效公共管理與公共服務(wù)類用地：包括行政單位搬遷或者劃撥的用地、教育科研用地(包含考慮搬遷的中小學用地);

3.低效工礦倉儲用地：包括“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地、國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地等;

4.低效商服用地：包括業(yè)態(tài)低端、與城市規(guī)劃不符的商業(yè)用地;

5.低效其他建設(shè)用地：包括其他布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造用地;

通過對批而未供土地跟蹤督辦，對閑置土地整理收回，對低效用地的識別，最終匯集形成存量用地庫。

三、低效及存量用地的識別

在國土空間規(guī)劃信息化技術(shù)的支持下，低效及存量用地可以通過相關(guān)技術(shù)手段進行梳理和識別。

(一)批而未供土地梳理方式

1.梳理“批”地信息：即國務(wù)院和省級人民政府批準的新增建設(shè)用地(含城市批次用地和單獨選址)建立空間數(shù)據(jù)庫及相關(guān)屬性信息庫;

2.梳理“供”地信息：即指已批土地中，依法辦理供地手續(xù)的土地。同時，根據(jù)《關(guān)于嚴格建設(shè)用地管理促進批而未用土地利用的通知》，對城市基礎(chǔ)設(shè)施等用地主體不明確，且已實際使用土地進行開發(fā)建設(shè)的，可視為已供地予以備案。建立供地空間數(shù)據(jù)庫及相關(guān)屬性信息庫;

3.梳理“批而未供”：根據(jù)“批”、“供”空間數(shù)據(jù)進行相交分析，配合相關(guān)的屬性信息，找出“批而未供”地塊。

(二)閑置土地梳理方式

通過核實《國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同》或者《劃撥決定書》約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地，識別閑置土地。

(三)低效用地識別方式

利用空間圖像分析和大數(shù)據(jù)分析手段，從空間品質(zhì)分析、經(jīng)濟活力效應(yīng)、民生設(shè)施和人居環(huán)境分析等多層面構(gòu)建城鎮(zhèn)低效用地及存量用地的判定指標，進行識別劃定。指標包括：

1.空間品質(zhì)分析

通過三維實景模型，根據(jù)需要設(shè)置相應(yīng)的精度、廣度和尺度，將建成模型與相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)(城規(guī)、土規(guī)等)等要素疊加，對海量數(shù)據(jù)進行計算與量化分析，重點研判低效及存量用地分布、規(guī)模、風貌等內(nèi)容，在宏觀、中觀、微觀三個層面，深化對低效用地和存量用地的物質(zhì)空間進行量和質(zhì)的精準分析。

2.經(jīng)濟活力效應(yīng)

基于大數(shù)據(jù)運用，通過收集區(qū)域交通出行、經(jīng)濟聯(lián)系度等要素，基于引力模型來分析低效存量用地區(qū)域經(jīng)濟區(qū)位。

3.人群活動頻率分析

利用人口大數(shù)據(jù)探索人的活動規(guī)律，通過熱力差值判斷人群聚集頻率，判斷城區(qū)人群活動區(qū)域與低效及存量用地之間的關(guān)系。

4.城市POI分析

利用城市POI數(shù)據(jù)分析，判斷區(qū)域內(nèi)設(shè)施(企業(yè)類別、分布密度、強度及關(guān)聯(lián)度、營收及稅收等)數(shù)量及類型分布與低效及存量用地關(guān)系。

5.土地使用績效分析

包括對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(門類)、產(chǎn)業(yè)效益(投入、產(chǎn)出、稅收等)、建設(shè)強度等方面從定性、定量兩個層面綜合分析，全面評價產(chǎn)業(yè)用地使用績效。

6.城市公共配套設(shè)施服務(wù)水平分析

對醫(yī)、教、文、體、衛(wèi)以及養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施進行布局、規(guī)模、服務(wù)距離、服務(wù)質(zhì)量等綜合分析和評價，為低效及存量空間利用指出方向。

7.公共開場空間及公共綠地服務(wù)水平分析

強化對開敞空間及公共綠地的分布、規(guī)模、設(shè)施服務(wù)水平等相關(guān)內(nèi)容詳細分析。

8.城市公共景觀界面的可視化分析

利用城市街景照片(海量數(shù)據(jù))為基礎(chǔ)，通過機器深度學習對街景場景進行識別，刻畫出街景景觀品質(zhì)情況與低效用地空間的分布關(guān)系。

9.城市出行環(huán)境品質(zhì)分析

根據(jù)道路交通通行容量及現(xiàn)狀地形情況，利用GPS導航軌跡分析，建立空間出行成本模型;同時基于空間句法對道路可達性、空間整合度、居民出行便利性等相關(guān)內(nèi)容解析，快速準確的分析出低效存量空間區(qū)域內(nèi)的居民出行環(huán)境。

綜合以上相關(guān)指標，從空間品質(zhì)分析、經(jīng)濟活力效應(yīng)、民生設(shè)施和人居環(huán)境分析等方面構(gòu)建低效用地判定標準，明確低效用用地空間分布。

低效用地空間分布圖

四、低效及存量用地處置及管理

隨著空間規(guī)劃發(fā)展模式從增量時代到存量時代的轉(zhuǎn)變，低效及存量用地在戰(zhàn)略層面要提升應(yīng)用維度，要從“規(guī)模擴張”的舊模式到“存量優(yōu)化發(fā)展”新模式轉(zhuǎn)變，存量空間利用不再是簡單的改造重建。

以下描述如何通過信息化技術(shù)手段實現(xiàn)對低效和存量用地的管理。

(一)梳理全域批而未供土地空間底板

以全市農(nóng)轉(zhuǎn)用審批數(shù)據(jù)、已供地紅線總圖、已辦證宗地圖及影像圖為基礎(chǔ)，結(jié)合省、部土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)，根據(jù)審批時序先后，開展數(shù)據(jù)清洗并開展疊加分析，形成互不重疊，且與省、部數(shù)據(jù)聯(lián)動的空間底板，為實現(xiàn)土地盤活和精準供地提供空間要素保障。

空間底板

(二)制作批而未供項目清單圖則

將批而未供空間底板與城市總體規(guī)劃、生態(tài)控制線、規(guī)劃“一張藍圖”、村莊布局規(guī)劃等數(shù)據(jù)進行疊加分析，結(jié)合衛(wèi)星影像與各區(qū)征收部門上報數(shù)據(jù)，制作“一地一策”清單圖則，靠前服務(wù)土地征拆工作，服務(wù)招商項目策劃和落地實施。

“一地一策”清單圖則

(三)建立低效及存量用地數(shù)據(jù)庫

統(tǒng)一標準建立低效及存量用地信息數(shù)據(jù)庫，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)體系，實現(xiàn)對用地權(quán)屬、空間位置、規(guī)模品質(zhì)、現(xiàn)狀特征的精細化管理。

(四)制定低效用地改造的推進路徑

通過對省、市政策的解讀和行政職能的分析，同政府共同建立低效用地開發(fā)流程及保障措施，明確低效用地開發(fā)流程。

(五)利用信息化手段為土地高效利用保駕護航

1.自然資源一體化信息系統(tǒng)

全程管理工程建設(shè)項目全生命周期，加速土地批、供、用等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，提速行政審批過程，杜絕人為因素導致的批而未供、供而未用行為;

2.綜合監(jiān)管系統(tǒng)

通過要素保障功能，在要素保障底圖的監(jiān)管下，根據(jù)協(xié)調(diào)機制自動觸發(fā)調(diào)規(guī)、農(nóng)轉(zhuǎn)、征拆等要素保障程序，形成任務(wù)并跟蹤督辦;

項目建設(shè)過程全流程可視化跟蹤，履約情況自動監(jiān)測預(yù)警、自動提醒，閑置土地處置自動啟動督查督辦流程。

3.國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)

通過規(guī)劃實施評價，建立對低效用地的長效評價和識別機制，不斷提升土地利用水平，指導規(guī)劃更新。

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