城鄉(xiāng)規(guī)劃師|在“韌性城市”中加入疫情應(yīng)對，對全球而言是全新課題

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Q1、2020年初的新冠疫情對未來韌性城市規(guī)劃有哪些啟示?

城市規(guī)劃工作目前正處于變革時期。傳統(tǒng)城市規(guī)劃工作框架正在融入國土空間規(guī)劃過程之中，并會成為這個新規(guī)劃體系的重要組成部分，從宏觀國土到基層社區(qū)繼續(xù)發(fā)揮其十分重要的工具理性的作用;而發(fā)軔于十多年前的城市規(guī)劃在公共政策領(lǐng)域中的探討則正在融入國家治理現(xiàn)代化的變革之中，其悠久的意識形態(tài)傳統(tǒng)得以復(fù)興，并成為事關(guān)人居環(huán)境質(zhì)量的公共政策形成中的重要參與方;從這個意義上講，城市規(guī)劃這個學(xué)科的地位在提高，施展其學(xué)理能力的領(lǐng)域在擴(kuò)大，而具體的從業(yè)者既會參與公共政策形成的政治過程，更在決策形成之后的行政過程中繼續(xù)扮演“技術(shù)官僚”的角色，主導(dǎo)更多落地實踐的機(jī)會。同時規(guī)劃師也會成為公共政策的價值倡導(dǎo)者、溝通者和傳播者。理解了這些變革才能有針對性地談啟示在哪里。

首先疫情是對國家治理城市治理和基層社區(qū)治理的一次大考，而不僅僅是對城市建設(shè)的大考。從這個視角去看啟示是很重要的。我講三點：

一、在公共政策形成的政治過程中，規(guī)劃師為決策者提供相關(guān)決策所需的信息和智能服務(wù)，這包括事實數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)匯集，針對問題數(shù)據(jù)集的有效組織，基于專業(yè)邏輯數(shù)據(jù)分析鏈的建構(gòu)，以及對跨專業(yè)和行業(yè)的分析結(jié)果做出來自于自身專業(yè)知識背景的相關(guān)判斷。記得當(dāng)時我提出的目標(biāo)是“契合精準(zhǔn)是本事，宏觀粗算，微觀細(xì)算，長時重趨勢，應(yīng)急重要點”。契合強調(diào)的是你要解決的問題是在實踐中遇到的真問題，而不是你自己臆想出來的“假想敵”。各種“算”的目的也不是“炫技”，不是為“技術(shù)演習(xí)”的邏輯完美，而是夠用、管用則好;同時強調(diào)慢變系統(tǒng)及長周期問題和快變系統(tǒng)及短周期問題要分開處理，“急活”抓主要矛盾，“慢工細(xì)治”抓廣泛關(guān)聯(lián)。

二、提供實施公共政策的技術(shù)性或政策性預(yù)案，當(dāng)時提的目標(biāo)是“可操作性是核心，一題多解是‘學(xué)霸’”，要看到到了預(yù)案應(yīng)對階段已不僅僅是決策方向問題了。這是一個把政治過程和行政過程進(jìn)行有效鏈接的重要節(jié)點，是為實施公共政策做準(zhǔn)備，事關(guān)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的公共政策無不與空間要素相關(guān)。離開了空間要素，對位置、規(guī)模、質(zhì)量乃至“品質(zhì)”、“品位”的界定，很多看上去“很美”的公共政策預(yù)案就是一副只有成分，沒有劑量的藥方，是可以吃死人的;同時上述空間要素界定的缺失也使大量預(yù)想的公共政策變成了“空中樓閣”，找不到實施中的抓手和落腳點，成為典型的形式主義和空洞口號。還要看到的是隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，規(guī)劃師越來越具備更強的將人的活動系統(tǒng)、物的活動系統(tǒng)、開發(fā)建設(shè)系統(tǒng)乃至環(huán)境約束系統(tǒng)與空間要素建立對應(yīng)關(guān)系和耦合關(guān)系的能力，而這種能力標(biāo)志著在對抗“城市病”的時候，開出的藥方有了更多“藥理”支撐，也會顧及“毒副作用”的削減。抗疫過程的回顧與總結(jié)對規(guī)劃師而言也是一筆財富。

三、能隨時參與公共政策的選擇和執(zhí)行，提出的目標(biāo)是“有應(yīng)變能力，當(dāng)好實戰(zhàn)參謀，升級參謀長時，恭喜你”，這個階段是技術(shù)老師深度參與公共政策行政執(zhí)行過程的時機(jī)，也是傳統(tǒng)城市規(guī)劃最擅長扮演的角色，我不用展開談了。

其次，傳統(tǒng)上城市規(guī)劃善于觀察和動手處理城市建設(shè)問題的短板和誤區(qū)也在此次疫情中有確定性的和爭議性的暴露，留給我們思考的空間能具體感受到的有幾點：

一、醫(yī)療和公共衛(wèi)生設(shè)施資源仍處于嚴(yán)重短缺狀態(tài)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，這次是靠醫(yī)護(hù)人員大無畏的犧牲精神和慘痛的生命代價熬過來的。當(dāng)突發(fā)性傳染病成為全球性挑戰(zhàn)時(幾大治理議題之一)，規(guī)劃技術(shù)活動的應(yīng)對是欠缺的。許多規(guī)劃者分不清專科醫(yī)院、綜合醫(yī)院、傳染病治療中心等醫(yī)療設(shè)施的功能和分工，“一刀切”地提出建設(shè)布局意見。至于發(fā)熱門診應(yīng)有的負(fù)壓病區(qū)獨立空氣調(diào)節(jié)等更細(xì)致的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)概念在傳統(tǒng)規(guī)劃項目審批更是少有涉及，在疫情面前城市的硬件能力評估中是人均床位數(shù)重要?還是人均醫(yī)護(hù)人員數(shù)量重要?還是發(fā)熱門診分布數(shù)量和均勻度重要?我想許多規(guī)劃師是一頭霧水的。“短缺”是共識，但真缺的是什么?要做研究。

二、城市缺乏可以真正平戰(zhàn)結(jié)合的開敞空間，受到城市土地開發(fā)逐利的壓力，大中小逐級分布的露天市場幾乎絕跡了。露天停車場也在逐步消失，這些平時看上去利用頻率很高但又不那么“經(jīng)濟(jì)”的開敞空間，其實都是戰(zhàn)時臨時醫(yī)療設(shè)施(如戰(zhàn)地醫(yī)院)部署的最佳選址，就近有基礎(chǔ)設(shè)施支撐，硬質(zhì)場地易于保潔消毒，市場化的尺度等級分布和均勻分布就是天然存在的，可以應(yīng)對市、區(qū)、社區(qū)對戰(zhàn)地醫(yī)院不同級別的部署，這顯然比所謂“常備”戰(zhàn)地醫(yī)院的規(guī)劃設(shè)想要實惠得多。當(dāng)然征用體育場館和會展建“方艙”醫(yī)院也是個出路，但如果遇到的是級別高于新冠的更烈性傳染病時，其部署和改造的代價會指數(shù)級上升。戰(zhàn)地醫(yī)院的單元化、可移動化和單元自執(zhí)化是個趨勢，城市規(guī)劃更應(yīng)重視的是開敞空間預(yù)留，而這種預(yù)留絕不是“低效閑置”，合理冗余也不是浪費。

三、居住類社區(qū)的規(guī)劃導(dǎo)向會被重新討論，居住類社區(qū)在疫情中成為了最基本的防控單元，其防控代價和難度，直接與規(guī)模大小、封閉方式、自我配套水平相關(guān)。但具體的結(jié)論這時候下還過早，疫情過后必然可以通過大量案例積累找到些規(guī)律性的東西，對此我很期待。

四、城市服務(wù)系統(tǒng)的公共性問題也會引發(fā)討論，靠市場驅(qū)動當(dāng)然極大地豐富了服務(wù)體系的多樣性。市場驅(qū)動的電商在保證物流系統(tǒng)不崩潰，保障基本日常生活需求等方面可謂功不可沒。但以醫(yī)療、教育為核心的真正的“公共”需求確定不是可以靠市場驅(qū)動解決的，這也是當(dāng)下城市生活的痛點，加大公共投資勢在必行。

Q2、如果韌性可以量化，我國現(xiàn)在的城市韌性居于什么程度?還有哪些方面有提高空間?

疫情發(fā)生后，關(guān)于“韌性城市”的理念已被反復(fù)提及。確實這個概念在1999年最早被用于城市研究時就是從防災(zāi)減災(zāi)方面切入的。這個詞被國人所熟悉是美國洛克菲勒基金會在2013年5月提出的一個城市發(fā)展項目——“全球100韌性城市(100 Resilient Cities)”，2014年四川德陽和湖北黃石正式成為全球第2批入選會員城市，2016年浙江義烏和海鹽成為了全球第3批會員城市。這個發(fā)展項目是“通過為城市制定和實施韌性計劃及提供技術(shù)支撐與資源，幫助世界各地的城市增加韌性，應(yīng)對21世紀(jì)日益頻發(fā)的自然、社會、經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)”。這個項目有其一套自成體系的狀況判讀標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)引導(dǎo)指標(biāo)和結(jié)果評估標(biāo)準(zhǔn)。是規(guī)劃界很熟悉的那種客觀數(shù)據(jù)加主觀權(quán)重的評價方式，篇幅很長，不列出了，可以上網(wǎng)自行查找，資料都是公開的，湖北黃石的政府總結(jié)報告也已經(jīng)集結(jié)出版過了。

從全球會員城市的實踐資料看，這個頗為“量化”的評估/評價體系的初始版是很“國際化”的，在運用中都必然有一個“本土化”的過程，而且會員城市在應(yīng)用中是針對城市特點有很多取舍自由的。所以可以看出這種評價的目的是為了“解決問題”，而不是為了排序排名，所有城市的“打分”結(jié)果根本就沒有橫向的可比性，換句話講這不是一場“錦標(biāo)賽”，只是一項以應(yīng)對實際問題為出發(fā)點的實踐激勵。從一年多前我開始指導(dǎo)一位留學(xué)生做此研究，研究的就是所謂“國際標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)對中國問題的“本土化適應(yīng)性”探討?？梢曰卮鹑c：①“韌性”及“韌性城市”的理念生成及實踐探索，中國和發(fā)達(dá)國家?guī)缀跏峭絾拥?，屬即刻引進(jìn)，無時間差;②到疫情爆發(fā)前，學(xué)術(shù)上對此理念重視和關(guān)注的學(xué)科有限，基本集中在與傳統(tǒng)減災(zāi)防災(zāi)關(guān)系密切的土木工程、建筑、城市規(guī)劃等;③在會員城市實踐中涉及的內(nèi)容更全面，但比較泛泛，從總結(jié)材料看形式大于內(nèi)容。交差了，但是否有效無從判定(本來我的學(xué)生這段時間應(yīng)在做現(xiàn)場深入調(diào)研，因疫情推遲了)?？傮w上看這個領(lǐng)域的理論和實踐都只有很短的歷史，假說多，預(yù)案多，但大部分還沒有在真實的沖擊面前被“檢驗”過。

在“全球100韌性城市”城市項目中，還沒有一個是涉及大城市疫情背景下的研究和預(yù)案準(zhǔn)備。如果網(wǎng)上流傳的美國去年所做的以“病毒”輸入為背景的“演習(xí)”是真的，那這是至今能看到的最大規(guī)模疫情沖擊下的計算模擬演習(xí)。在“韌性城市”中加入疫情應(yīng)對，對地球村成員而言是全新課題，任重道遠(yuǎn)，而且沒太多國際經(jīng)驗可借鑒。

Q3、韌性城市是個寬泛的概念，它是政府、應(yīng)急小組、建筑師、城市規(guī)劃者、工程師、社會工作者等方方面面共同努力尋求整體解決方案的目標(biāo)。那么規(guī)劃工作在提高城市韌性方面，應(yīng)該承擔(dān)哪些任務(wù)?扮演什么角色?

韌性城市研究還是應(yīng)有條理、有聚焦，這是國際合作的前提。

我是不支持把韌性城市的概念泛化的，顯然韌性城市的研究應(yīng)該從多學(xué)科、多視角、多尺度、多維度去開展，但對基本對象的界定、適用邊界的把控、核心認(rèn)知的共識還是要有的，否則就很容易形成雞對鴨講的局面，不利于學(xué)識的積累，很容易把科學(xué)的問題變成“辯論秀場”和“口水戰(zhàn)場”。

在我的眼里這個理念是這樣建構(gòu)的：對象分二類：物質(zhì)系統(tǒng)和人類社會系統(tǒng)。韌性分三類：經(jīng)濟(jì)韌性、社會韌性和物質(zhì)環(huán)境韌性。追求的目標(biāo)到目前為止有五個(以后還會拓展)：①強化系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)系與反饋作用達(dá)成動態(tài)平衡的能力，②強化系統(tǒng)內(nèi)部子系統(tǒng)兼容性、替代性、削弱外部沖擊的能力，③強化系統(tǒng)內(nèi)部高效率的資源流動性填補缺口的能力，④鼓勵系統(tǒng)架構(gòu)扁平化使之具備靈活的適應(yīng)能力，⑤要求系統(tǒng)常備一定的冗余，加大不確定性沖擊下的緩沖能力。

具體的策略預(yù)案從以下幾個方面的探討多一些：

①從建筑到城市的多功能性探討，這應(yīng)了老祖宗對空間的那句話，空間為器，越簡潔通用的器，其功能適用性越多樣化。這是一種防止過度設(shè)計，防止過度定制化的建筑和城市建設(shè)思路，也是保留城市經(jīng)濟(jì)混合性和適度重疊性的思路，以加大抗沖擊的冗余度。

②功能的模塊化和備用化，這個挺有意思。許多災(zāi)變情況下可移動性設(shè)施越來越受重視，比如：設(shè)備齊全的移動醫(yī)療方艙，平時解決的是城市以外鄉(xiāng)村的流動醫(yī)療問題，災(zāi)變時則可排列組合成各種城市應(yīng)急醫(yī)療基地。

③社會構(gòu)成的多樣性。這意味著危機(jī)中解決問題的思路、信息和技能的多選擇性，階層和職業(yè)種類越單一的社群，在危機(jī)中的應(yīng)變能力越差。

④互聯(lián)互通的各種網(wǎng)絡(luò)強化方案。這不僅僅指實體網(wǎng)絡(luò)的物理連接，也包括人與人之間各種合作和協(xié)同行動網(wǎng)絡(luò)的建立，包括真實社會和虛擬社會二個層面。

⑤在他組織進(jìn)程中包容自組織的價值。雖然城市規(guī)劃主要提供的是他組織的工具，是追求效率和資源節(jié)約為導(dǎo)向的。追求城市各種結(jié)構(gòu)的清晰化、精準(zhǔn)化，但在危機(jī)時這種結(jié)構(gòu)形態(tài)也是最脆弱的形態(tài)。相反自組織形態(tài)的復(fù)雜和不那么高效精準(zhǔn)反而具有更好的抗沖擊性，如我們喜歡的“煙火氣息”就是典型的自組織系統(tǒng)為主形成的，不要把城市生活的全部都納入他組織進(jìn)程，那樣城市才有更大的環(huán)境適應(yīng)性。

Q4、2020年初的新冠疫情對未來韌性城市規(guī)劃有哪些啟示?

環(huán)境塑造人這句話從廣義上講是沒錯的，但幻想通過規(guī)劃師的努力僅僅通過物質(zhì)環(huán)境的改善就可以影響和改變?nèi)藙t有點想多了，或想簡單了。疫情面前各國政府采用了不同的應(yīng)對方式所考慮的因素中，硬件設(shè)施供給能力是一個因素，但不是決定性的因素，不同的社會、經(jīng)濟(jì)、文化背景對人的影響比建成環(huán)境的影響要大得多，一個小小口罩成為爭論的焦點就反映出對戴口罩的科學(xué)認(rèn)知，符號學(xué)意義上的指向性認(rèn)知，現(xiàn)象學(xué)意義上的群體認(rèn)知等等差異極大，這里不展開了。

Q5、數(shù)字技術(shù)對于塑造韌性城市正在起到或者將會起到哪些作用?

新技術(shù)對塑造韌性城市無疑會起到越來越大的作用，在當(dāng)下這個時代，所有的城市都是信息網(wǎng)絡(luò)上的城市，是信息流支撐下的城市。

這次疫情中，“數(shù)字” 技術(shù)的應(yīng)用不僅是健康碼的普及，各種數(shù)字化的管理、治理和服務(wù)增強技術(shù)都被廣泛應(yīng)用于政府工作和老百姓的衣食住行。

其實，在疫情之前，中央就已開始布置新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這將會推動新一輪數(shù)字科技發(fā)展和應(yīng)用的高潮，“數(shù)字城市”也會迎來新的發(fā)展契機(jī)，這無疑讓投資者、從業(yè)者、消費者充滿期待。但與這種技術(shù)“狂歡”相對應(yīng)的是，治理中還存在大量簡單粗暴的“一刀切”現(xiàn)象。

這是因為，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步并不會必然帶來社會治理的進(jìn)步和社會沖突與矛盾的化解。早在1930年代羅斯福時期，就有將“科學(xué)精神引入政治和工業(yè)領(lǐng)域”的倡導(dǎo)和實踐，并催生出一個所謂老師治國的“科學(xué)主義至上”的發(fā)展時代，這個時代正是西方發(fā)達(dá)國家物質(zhì)環(huán)境建設(shè)的高峰期，深刻影響了歐美城市面貌的現(xiàn)代化。以駕馭科技實現(xiàn)發(fā)展為核心的“發(fā)展主義”理論，創(chuàng)造了全球發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)代化“景觀”，但并沒有實現(xiàn)當(dāng)初預(yù)設(shè)的大部分社會目標(biāo)，很多項目還留下了環(huán)境破壞的后賬。

在迷信互聯(lián)網(wǎng)能改變一切的老師眼中，“世界是平的”?？烧鎸嵤澜缬肋h(yuǎn)不是平的，差異和峰谷始終存在。中國的工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程不過百年，當(dāng)下的主要矛盾還是發(fā)展不充分和不平衡的問題。理念落差、物質(zhì)基礎(chǔ)落差、文化教育落差無處不在。杭州使用健康碼實現(xiàn)人群的識別和隔離，高效先進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)挖溝斷路對疫情防控也直接有效。有遠(yuǎn)大高尚的目標(biāo)沒有問題，但“違和感”是否刺目要放到具體的文化環(huán)境中去理論，當(dāng)然簡單粗暴到違法就另當(dāng)別論了。

數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用也存在大量需要完善的非技術(shù)問題，例如手機(jī)上的健康碼，它的可信度是以治理規(guī)則為前提的，即辦號實名制，否則一人剛從國外疫區(qū)回來，落地后拿到一部“健康手機(jī)”，不也是可以處處“綠碼”通行嗎?而且中國跨地區(qū)、跨部門的數(shù)字化互聯(lián)互通機(jī)制還在行程中，“數(shù)字孤島”現(xiàn)象不少，這也使得有時技術(shù)不那么“好用”，人肉治理模式還會存在。

Q6、在塑造韌性城市方面，全世界范圍內(nèi)是否有能給我們提供啟發(fā)的案例和經(jīng)驗?

國際經(jīng)驗就不去談了，中國問題的復(fù)雜性和中國發(fā)展的階段已到了面對未知未來的時候，簡單的拿來主義和尺度差別巨大、國情差別巨大的經(jīng)驗照搬已解決不了問題。我們到了研究基礎(chǔ)理論的時候了，中國的規(guī)劃要再往前走一步需要從國家的意義、文明的價值、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與普惠、社會的組織與生長培育、技術(shù)的作用與局限等等更深刻的思考出發(fā)去建構(gòu)規(guī)劃的未來了，別再惦記著抄指南，抄規(guī)范就能解決問題。

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