城鄉(xiāng)規(guī)劃師|踐行“兩山”理論，助力流域治理

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引言

國(guó)內(nèi)流域治理從上世紀(jì)末開(kāi)始逐漸展開(kāi)，主要包括70年代開(kāi)始以河流和湖泊治污為重點(diǎn)的水系治理，以及80年代開(kāi)始以水土保持為主的小流域治理。

由于流域治理類(lèi)項(xiàng)目多屬于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，基本由政府直接出資或成立水投企業(yè)完成資金籌措。新時(shí)期，隨著生態(tài)文明建設(shè)對(duì)流域治理工作要求的提升，流域治理也向著“項(xiàng)目綜合化、要素系統(tǒng)化、范圍擴(kuò)大化”趨勢(shì)轉(zhuǎn)變，包括引入山水林田湖草綜合治理概念，以及“上下游、干支流、左右岸”的系統(tǒng)治理思路。新的要求也帶來(lái)了投資規(guī)模的逐年擴(kuò)大，據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，每公里河流治理費(fèi)用約5000—8000萬(wàn)元;由于龐大的資金投入，政府也開(kāi)始在單個(gè)項(xiàng)目和部分河段引入社會(huì)資本，采用包括PPP模式在內(nèi)的多種合作方式。

在此背景下，開(kāi)始于2016年的永定河生態(tài)修復(fù)和綜合治理工程，在政企合作開(kāi)展流域協(xié)同機(jī)制方面進(jìn)行了重大突破，首次采取了“投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化”的新模式，這個(gè)模式是應(yīng)對(duì)政府財(cái)力有限，同時(shí)耗資需求巨大這一現(xiàn)實(shí)矛盾，為保障治河資金的持續(xù)投入，實(shí)現(xiàn)永定河持續(xù)治理的關(guān)鍵之舉，也是我國(guó)流域治理和生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域中，以整個(gè)流域?yàn)槌叨龋砸粋€(gè)公司為主體，引入市場(chǎng)化機(jī)制的重大制度探索和創(chuàng)新，具有重要的示范意義。

一、項(xiàng)目背景

永定河是北京城的“母親河”，綿延近800公里長(zhǎng)，流經(jīng)內(nèi)蒙、山西、河北、北京和天津五個(gè)省(市)，是京津冀地區(qū)重要的生態(tài)廊道、水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障。約4.7萬(wàn)平方公里流域也是華北地區(qū)脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市功能提升的重點(diǎn)區(qū)域。上世紀(jì)60年代以來(lái)，隨著永定河流域開(kāi)發(fā)建設(shè)程度日益加大，河道生態(tài)系統(tǒng)退化、水資源過(guò)度開(kāi)采、河道干涸斷流、水質(zhì)污染和堤防安全隱患等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)和惡化。

永定河治理前的主要問(wèn)題和河道斷流情況

早在2015年，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》就提出包括永定河在內(nèi)的“六河五湖”生態(tài)治理與修復(fù)要求，永定河治理也成為了京津冀協(xié)同發(fā)展在生態(tài)文明領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)突破的著力點(diǎn)。2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》，提出了“流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”的四河治理目標(biāo)，制定了水量配置、節(jié)水改造、河道整治、河流生態(tài)廊道、數(shù)字化管理能力等近80項(xiàng)工程，近370億投資預(yù)算。

永定河總體方案確定的“四河”治理目標(biāo)

經(jīng)過(guò)近些年持續(xù)的投入和工程建設(shè)，2020年5月13日，隨著北京—廊坊段25年來(lái)首次通水，永定河實(shí)現(xiàn)了全線通水，一條流動(dòng)的河流綠色生態(tài)廊道逐漸恢復(fù)了往日的生機(jī)。治理成效斐然離不開(kāi)上下游多項(xiàng)治理和生態(tài)修復(fù)工程整體統(tǒng)籌和有序推進(jìn)，以及新技術(shù)和新方法的運(yùn)用。其背后“看不見(jiàn)”的推手是市場(chǎng)化為主導(dǎo)的協(xié)同治理機(jī)制，在流域治理過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，更值得我們關(guān)注和總結(jié)。

二、以市場(chǎng)化為主導(dǎo)的流域協(xié)同治理機(jī)制

永定河協(xié)同治理機(jī)制有三個(gè)方面的特點(diǎn)：

一是治理新主體。永定河治理不再和以往的治水項(xiàng)目由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，也不是各類(lèi)PPP項(xiàng)目的組合。而是由京津冀晉四省(市)人民政府聯(lián)合戰(zhàn)略投資方中交集團(tuán)，共同出資組建永定河流域投資有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)流域公司)，由流域公司負(fù)責(zé)流域各類(lèi)治理項(xiàng)目的總體實(shí)施。

流域公司組織架構(gòu)與主要職責(zé)示意圖

二是資金平衡新任務(wù)。流域公司除了負(fù)責(zé)大部分治理項(xiàng)目的實(shí)施，還要兼顧好投融資運(yùn)作，籌集資金并統(tǒng)籌使用，以保障永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)的資金長(zhǎng)期持續(xù)投入。

三是資源經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化新路徑。作為資金平衡的重要方式，流域公司被授予了管理運(yùn)營(yíng)流域內(nèi)特定工程和相關(guān)資產(chǎn)的權(quán)利，重點(diǎn)包括沿線水資源、土地資源、生態(tài)資源的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)。流域公司必須全面辨別沿線各類(lèi)資源價(jià)值，積極探索一條“綠水青山向金山銀山”轉(zhuǎn)化路徑。

綜合以上，以河流生態(tài)廊道為紐帶，以沿線資源價(jià)值提升與兌現(xiàn)為抓手，以流域公司為平臺(tái)，提升社會(huì)資本參與程度，建立政企協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)流域上下游各類(lèi)要素的流動(dòng)，構(gòu)建起流域生態(tài)命運(yùn)和利益共同體，是我們對(duì)永定河模式的總體認(rèn)識(shí)。

以流域治理帶動(dòng)沿線資源升值，促進(jìn)上下游要素流動(dòng)示意圖

三、實(shí)施方案編制難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)

應(yīng)對(duì)新模式和新要求，受流域公司委托，以中規(guī)院北京公司為技術(shù)總牽頭，開(kāi)展了《永定河綜合治理和生態(tài)修復(fù)實(shí)施方案》的編制工作。從編制技術(shù)角度，有三個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題必須應(yīng)對(duì)和回答：

01實(shí)施方案與資金平衡目標(biāo)的緊密銜接

實(shí)施方案編制核心目標(biāo)是為了資金保障，重在算賬。應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們以區(qū)縣為資金平衡單元，制定“資源摸底——資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)——資金測(cè)算”的技術(shù)思路。重點(diǎn)在流域治理項(xiàng)目體系之外，以土地資源和生態(tài)資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)為重點(diǎn)，制定了一套資金平衡類(lèi)項(xiàng)目庫(kù)，明晰時(shí)間表、路線圖、責(zé)任人等，實(shí)現(xiàn)資金平衡類(lèi)項(xiàng)目與治理類(lèi)項(xiàng)目時(shí)序和空間的匹配。

永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)分省市投資情況

資金平衡邏輯與資金平衡項(xiàng)目體系構(gòu)建

02明晰政府企業(yè)合作機(jī)制

單靠一個(gè)新成立的公司來(lái)統(tǒng)籌四個(gè)省市和50多個(gè)縣級(jí)政府實(shí)施流域治理工程，難度非常大，如何形成政府企業(yè)合作機(jī)制非常關(guān)鍵。方案首先強(qiáng)調(diào)流域治理部省領(lǐng)導(dǎo)小組自上而下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用;二是充分利用流域公司平臺(tái)作用，自下而上組成政企聯(lián)合體，提供雙方充分溝通協(xié)商，將資金平衡類(lèi)項(xiàng)目納入到政府規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃;三是根據(jù)項(xiàng)目類(lèi)型，制定不同的政府企業(yè)合作模式。后期，流域公司陸續(xù)和地方政府簽訂了合作框架，明確項(xiàng)目實(shí)施中各方責(zé)權(quán)、分工以及利益分配等框架性?xún)?nèi)容。

03補(bǔ)償機(jī)制和政策體系的設(shè)計(jì)

由于流域公司處于初創(chuàng)期，自有資金非常有限，再投入大量財(cái)力到資金平衡類(lèi)項(xiàng)目困難很大?；谥卫砉ぷ鞯墓嫘詫傩裕贫ㄒ惶缀侠淼难a(bǔ)償政策體系就顯得非常關(guān)鍵。實(shí)施方案重點(diǎn)梳理了部門(mén)政策、地方政策、行業(yè)政策和試點(diǎn)政策等，涵蓋土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化旅游及投融資、稅收以及各地相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，形成永定河補(bǔ)償政策體系。并著重從社會(huì)資本參與資源開(kāi)發(fā)的角度，確定各類(lèi)支持政策的重點(diǎn)突破方向。

社會(huì)資本參與土地整治收益模式分析

四、實(shí)施方案編制內(nèi)容

基于以上難點(diǎn)及其對(duì)策的分析，我們從“資源評(píng)價(jià)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)化、資本形成”三個(gè)層面確定實(shí)施方案的技術(shù)路線、總體思路和內(nèi)容重點(diǎn)。

01以資源調(diào)查評(píng)價(jià)為基礎(chǔ) —— 理資源、辨方向、定格局

首先系統(tǒng)梳理和評(píng)價(jià)流域內(nèi)的土地資源和生態(tài)資源，包括與資源利用相關(guān)的規(guī)劃及政策，完成永定河流域土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文化旅游、綠色能源等資源資產(chǎn)調(diào)查和評(píng)估報(bào)告。如在土地資源上，我們重點(diǎn)分析各個(gè)市縣土地開(kāi)發(fā)和綜合整治的潛力，尤其是已列入政府土地規(guī)劃和年度土地整治計(jì)劃的項(xiàng)目，進(jìn)行價(jià)值遴選。

在此基礎(chǔ)上，研究制定各類(lèi)資源的開(kāi)發(fā)模式，包括指標(biāo)交易、專(zhuān)項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ)、農(nóng)林產(chǎn)品收益、股權(quán)投資收益等多種方式。并進(jìn)一步篩選出政策允許、合法合規(guī)、有轉(zhuǎn)化條件、操作程序清晰的資源要素，這部分工作也成為后期資金平衡類(lèi)項(xiàng)目策劃的重要前提。

為了流域資源的整體統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)，明晰各類(lèi)資源要素利用方向和格局非常關(guān)鍵。如在土地資源格局上，我們根據(jù)永定河下上游、左右岸資源稟賦的評(píng)價(jià)，制定了不同地區(qū)，流域公司參與土地開(kāi)發(fā)和整治的項(xiàng)目類(lèi)型。如在下游洪泛區(qū)，建議結(jié)合河道整治和滯洪區(qū)調(diào)整，重點(diǎn)進(jìn)行河流廊道內(nèi)及兩側(cè)土地整治;在北京、天津、張家口等重要城市的外圍地區(qū)，建議參與城市郊野河流游憩廊道建設(shè);而在上游山區(qū)，結(jié)合農(nóng)業(yè)節(jié)水改造和水源涵養(yǎng)恢復(fù)工程的建設(shè)，更多應(yīng)參與農(nóng)用地整治和生態(tài)修復(fù)類(lèi)工程。

流域上下游差異化的土地資源利用模式

02資產(chǎn)轉(zhuǎn)化方式的保障 —— 謀劃資產(chǎn)項(xiàng)目、理清資產(chǎn)邊界、明確責(zé)權(quán)分工

實(shí)施方案從支持地方政府發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)沿線資源高質(zhì)量利用角度，確定了“綠色紐帶、游憩廊道、千里畫(huà)卷”的總體目標(biāo)愿景。落實(shí)到“生態(tài)治理、土地資源、生態(tài)資源利用、文化遺產(chǎn)、數(shù)字化管理”等五個(gè)方面任務(wù)，并進(jìn)一步細(xì)化為33項(xiàng)子任務(wù)，統(tǒng)一整合到“生態(tài)治理類(lèi)”和“資金平衡類(lèi)”兩大項(xiàng)目庫(kù)，進(jìn)行時(shí)序和空間位置的匹配。

圍繞項(xiàng)目庫(kù)，明晰各類(lèi)資源的運(yùn)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)邊界。在永定河河流廊道兩側(cè)，以行政村村域?yàn)閱挝唬瑒澏ㄓ蓝ê由鷳B(tài)廊道保護(hù)和建設(shè)范圍，并將其納入市縣國(guó)土空間規(guī)劃中進(jìn)行統(tǒng)一管理，同時(shí)也作為流域公司優(yōu)先參與土地整治和開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)。

為了理清政府與企業(yè)責(zé)權(quán)，我們制定了項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、實(shí)施”三層級(jí)架構(gòu)。尤其是在實(shí)施層面，確定了各市縣為責(zé)任主體，流域公司為實(shí)施主體，共同推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施并接受考核的協(xié)同關(guān)系，形成穩(wěn)定和清晰的政企合作機(jī)制。

03資本形成機(jī)制的設(shè)計(jì) —— 定運(yùn)營(yíng)、測(cè)資金、定政策

圍繞近期短名單項(xiàng)目，進(jìn)一步明確操作模式、運(yùn)營(yíng)流程和資金測(cè)算方案。如在土地整治方面，制定土地整治收益流程和多主體分工機(jī)制。在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文旅、綠色能源、水資源等生態(tài)資源類(lèi)項(xiàng)目中，根據(jù)資源開(kāi)發(fā)和收益獲取方式，“量身定制”不同生態(tài)資源價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑。在投資收益測(cè)算上，實(shí)現(xiàn)了沿線城市 “一地一策”的資金平衡目標(biāo)。

土地整理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)流程與操作要點(diǎn)

“一地一策”資源利用方式與收益情況概況

04制定資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的各類(lèi)支撐政策

最后也是最為務(wù)實(shí)的，就是制定資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的各類(lèi)支撐政策。以土地資源為例，由于河流生態(tài)治理和廊道建設(shè)帶來(lái)了河道兩側(cè)土地的升值，通過(guò)提取一定比例的土地增值收入作為治理河道和生態(tài)修復(fù)的資金。參考北京市綠化隔離地區(qū)管理相關(guān)政策，實(shí)施方案提出在河流沿線，可利用一定比例用地進(jìn)行旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，參與河流治理的流域公司具有優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等相應(yīng)支撐政策。

五、項(xiàng)目體會(huì)

通過(guò)此次“以市場(chǎng)化方式為主導(dǎo)，以投資公司為平臺(tái)，支撐公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)”的實(shí)施方案的編制實(shí)踐，我們深刻感受到有三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

一是規(guī)劃視角的轉(zhuǎn)變。挖掘資源價(jià)值，以針對(duì)不同資源向資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)化的路徑設(shè)計(jì)為根本，由傳統(tǒng)空間視角向“資源—資產(chǎn)—資本”運(yùn)營(yíng)視角轉(zhuǎn)變，是落實(shí)“兩山理論”的重要轉(zhuǎn)變。

二是規(guī)劃方法的轉(zhuǎn)變。實(shí)施方案在規(guī)劃方法上更加關(guān)注操作性，尤其是“規(guī)劃—項(xiàng)目落地—運(yùn)營(yíng)組織—盈利模式”全流程設(shè)計(jì)，其中應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化資源定價(jià)、產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)界定、政企合作機(jī)制、補(bǔ)償政策等核心內(nèi)容，也是實(shí)施方案滿足企業(yè)實(shí)操性和資金風(fēng)險(xiǎn)控制要求的關(guān)鍵。

三是規(guī)劃師角色轉(zhuǎn)變。當(dāng)有多個(gè)主體出現(xiàn)時(shí)，在規(guī)劃中要著力尋找各方利益的契合點(diǎn)，而方案的編制過(guò)程，往往就是繁瑣細(xì)致的對(duì)接和談判過(guò)程。在這個(gè)項(xiàng)目中，規(guī)劃師由“藍(lán)圖繪制者”角色向“規(guī)劃咨詢(xún)顧問(wèn)”角色的轉(zhuǎn)變，讓我們感受到現(xiàn)階段利益主體日趨復(fù)雜的背景下，在“協(xié)商”中做規(guī)劃將成為常態(tài)，規(guī)劃師應(yīng)具有組織、參與和引導(dǎo)各方利益的綜合談判能力。

永定河流域綜合治理和生態(tài)修復(fù)工作仍將是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的工作，實(shí)施方案還將不斷面臨實(shí)踐檢驗(yàn)。我們會(huì)繼續(xù)跟蹤，探索經(jīng)驗(yàn)。

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