城鄉(xiāng)規(guī)劃師|你需要知道的“多規(guī)合一”的核心問題

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一、多規(guī)合一的四個(gè)核心問題

1、合了哪幾規(guī)

最核心的是三大類規(guī)劃的統(tǒng)合，即原發(fā)改負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃(空間層面重點(diǎn)體現(xiàn)為主體功能區(qū)規(guī)劃等)，原規(guī)劃部門牽頭的城鄉(xiāng)規(guī)劃，原國(guó)土部門主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃。

1)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第XX個(gè)五年規(guī)劃綱要

主要確定城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)以及各行各業(yè)發(fā)展的分類目標(biāo)，目標(biāo)性強(qiáng)、空間性弱。僅以主體功能區(qū)規(guī)劃為例，重點(diǎn)劃定優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能空間，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年綱要，在國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層次上編制，現(xiàn)行全國(guó)及各省主體功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)時(shí)限均至2020年。

示例：某省主體功能區(qū)規(guī)劃(十三五)

2)城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)綜合發(fā)展導(dǎo)向規(guī)劃，內(nèi)容覆蓋相對(duì)較多，編制多從地方實(shí)際需要出發(fā)，屬于系列規(guī)劃，一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系可以系統(tǒng)劃分為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃五個(gè)層次。其中，成果上最核心的為XX城市總體規(guī)劃，其他一般還會(huì)包括針對(duì)若干地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展重點(diǎn)問題的專題研究報(bào)告，城市設(shè)計(jì)、交通、生態(tài)、綜合防災(zāi)等專項(xiàng)規(guī)劃。

示例：江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃-全省城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖(2012-2030)

示例：連云港市城市總體規(guī)劃-中心城區(qū)居住用地布局規(guī)劃圖(2008-2030)

示例：成都市青白江區(qū)分區(qū)規(guī)劃-城市組團(tuán)用地布局規(guī)劃圖(2007-2020)

示例：廊坊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃-土地利用規(guī)劃圖(2018.01公示)

3)土地利用規(guī)劃

從供地角度編制的規(guī)劃，實(shí)施自上而下的控制，將土地利用規(guī)劃指標(biāo)層層分解，反映到空間上。層級(jí)上，土地利用總體規(guī)劃上至國(guó)家級(jí)，下沉至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)，共分為五個(gè)層級(jí)，期限通常是15年。

示例：某市土地利用總體規(guī)劃圖(2006-2020)

2、其實(shí)不止三規(guī)

目前的語(yǔ)境下，談多規(guī)合一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這三大類規(guī)劃，我國(guó)現(xiàn)有的部門規(guī)劃序列綜合看有：經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃序列、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃序列、國(guó)土資源規(guī)劃序列、區(qū)域開發(fā)規(guī)劃序列、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃序列等。

具體而言，其中(轉(zhuǎn)引網(wǎng)絡(luò)資料，具體規(guī)劃事項(xiàng)非官方統(tǒng)計(jì))：

生態(tài)及資源環(huán)境約束類規(guī)劃(共計(jì)23項(xiàng))，如，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃(基本農(nóng)田等約束內(nèi)容);水資源和濕地保護(hù)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類的規(guī)劃(共計(jì)44項(xiàng))，如，國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門的事業(yè)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。

開發(fā)建設(shè)類的規(guī)劃(共計(jì)68項(xiàng))，如，某一類建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要、土地利用規(guī)劃(建設(shè)用地)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)置規(guī)劃等。

3、為什么合

為什么要多規(guī)合一，僅試圖從技術(shù)層面理解這個(gè)問題，避談?wù)?，具體包括：

1)多頭管理、各自為政，行政部門職能交叉、相互干擾、效率低下;

2)內(nèi)容矛盾、邊界模糊，指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)不兼容問題突出，如幾乎各地土規(guī)均或多或少與城鄉(xiāng)規(guī)劃的用地布局存在實(shí)質(zhì)差異;

3)空間規(guī)劃不具象，空間性不足導(dǎo)致規(guī)劃不落地;

4)規(guī)劃剛性差、有法不依、有規(guī)不執(zhí)問題突出，普遍實(shí)施不到位、且朝令夕改，“平時(shí)放在墻上，開會(huì)放在嘴上，沒人放在心上”;

5)規(guī)劃手段、規(guī)劃思維落后，如大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)等技術(shù)已快速市場(chǎng)化，規(guī)劃從業(yè)者和管理者在傳統(tǒng)技術(shù)手段和規(guī)劃思維之外，需要從內(nèi)而外的自我更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，助推行業(yè)升級(jí)。

4、 多規(guī)合一頂層設(shè)計(jì)的時(shí)間演進(jìn)軌跡

(重點(diǎn)關(guān)注2019年以來(lái)，政策統(tǒng)計(jì)截止7月份)

1)起步探索階段

起于千禧：多規(guī)合一的話題千禧年前后開始就一直有聲音在討論，不過始終未能上升一定高度，尤其是1999年全國(guó)第二輪土地利用總體規(guī)劃鋪開前，很多學(xué)界、業(yè)界老師重點(diǎn)對(duì)土規(guī)、城規(guī)銜接性問題頻繁吹風(fēng)，不過在2003年10月由國(guó)家發(fā)改委提出、在江蘇和福建等地六個(gè)地市縣開展的第一次三規(guī)合一試點(diǎn)工作卻因種種原因無(wú)疾而終。

浙江先行：“十五”后期特別是第三輪全國(guó)土地利用規(guī)劃開展后，兩規(guī)銜接從理論探討進(jìn)入到實(shí)踐探索。2004年，浙江省著手構(gòu)建兩規(guī)銜接平臺(tái)，建立兩規(guī)銜接報(bào)告制度。2006 年，浙江省建設(shè)廳和國(guó)土資源廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)縣市域總體規(guī)劃編制工作的若干意見》，要求各地加強(qiáng)“兩規(guī)”銜接，并指定了第一批“兩規(guī)”聯(lián)合編制試點(diǎn)縣市，具體包括寧?？h、海寧市、武義縣、龍游縣、溫嶺市5縣市。

浙江步伐之后，主要是從2008年開始，以上海、武漢、廣州為代表的多個(gè)地市陸續(xù)對(duì)兩規(guī)合一、三規(guī)合一進(jìn)行了行政層面的實(shí)踐探索，其他諸如川渝、河南、湖南、山西、安徽等地也相繼開展了相應(yīng)工作。

2)快速發(fā)展階段

一個(gè)重要時(shí)點(diǎn)，2013年12月12日中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，在一定層面上明確指出“三規(guī)合一”和“一張藍(lán)圖”。

在該會(huì)議指導(dǎo)下，2014年初公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》首次明確提出“多規(guī)合一”概念。國(guó)家四部委提出在全國(guó)28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大的影響。

2015年9月以后，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”的定性基本延續(xù)至目前。

2015年9月，中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《生態(tài)文明改革總體方案》首次明確提出，要整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。這個(gè)方案再次明確，“空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。”

3)全面啟動(dòng)階段

2019年5月底，中央《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》發(fā)布，編制國(guó)土空間規(guī)劃編制全面啟動(dòng)。

二、談國(guó)土空間規(guī)劃，首先了解四件事

1、什么是國(guó)土空間規(guī)劃

(官宣定義)

按照2019年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。具體，即指對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。

此外，小編站個(gè)隊(duì)，基本認(rèn)同北大林堅(jiān)教授的觀點(diǎn)，即當(dāng)前一定時(shí)期內(nèi)國(guó)土空間規(guī)劃即多規(guī)合一，兩者無(wú)二。雖然“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃的文字表達(dá)和提出時(shí)間要求不同，同時(shí)試點(diǎn)時(shí)的認(rèn)識(shí)、做法和技術(shù)路徑在當(dāng)時(shí)環(huán)境下確實(shí)有差異，但其服務(wù)對(duì)象、初衷使命、本質(zhì)要求、目標(biāo)任務(wù)均是一致，均要落實(shí)和深化空間規(guī)劃改革，解決規(guī)劃的諸多不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)問題，構(gòu)建規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底，因此我們理解空間規(guī)劃與“多規(guī)合一”為一回事，空間規(guī)劃最終也是要實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。

2、國(guó)土空間規(guī)劃長(zhǎng)什么樣

(包含哪些內(nèi)容)

進(jìn)以市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作為例，進(jìn)行要點(diǎn)展示，詳見下3圖。

3、國(guó)土規(guī)怎么編(編制流程/技術(shù)路線)

1)規(guī)劃體系說(shuō)明

從規(guī)劃層級(jí)和內(nèi)容類型來(lái)看，可以把國(guó)土空間規(guī)劃分為“五級(jí)三類”。

“五級(jí)”是從縱向看，對(duì)應(yīng)我國(guó)的行政管理體系，分五個(gè)層級(jí)，就是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。

“三類”是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃。

第三，要發(fā)揚(yáng)我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶貧困地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)良傳統(tǒng)。在發(fā)達(dá)地區(qū)的城市群與其外圍農(nóng)村地區(qū)的眾多欠發(fā)達(dá)縣之間，應(yīng)建立起各自分工明確、措施具體的幫扶制度和互利合作制度。

2)技術(shù)路線示意

省級(jí)“國(guó)土空間規(guī)劃”：

圖文整理自：2018年11月，《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)指南》(初稿)，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院

市縣級(jí)“國(guó)土空間規(guī)劃”：

圖文整理自：2019年6月12日，《市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》(試行)，國(guó)土空間規(guī)劃局

地方性參考：

圖文整理自：《重慶市區(qū)縣(自治縣)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》(征求意見稿)

根據(jù)《四川省《市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃》編制技術(shù)指南》(征求意見稿)繪制

省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的指標(biāo)和圖件成果示例：

4、近期七項(xiàng)重點(diǎn)工作

三、補(bǔ)充說(shuō)明

各地將不再新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃;

下述既有規(guī)劃成果融入新編制的同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃：省級(jí)國(guó)土規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、原省(市、縣)級(jí)空間規(guī)劃或多規(guī)合一試點(diǎn)。

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