注冊(cè)會(huì)計(jì)師政策法規(guī)：地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作答記者問(wèn)

為進(jìn)一步指導(dǎo)有關(guān)方面做好貫徹落實(shí)工作，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》(以下稱(chēng)《通知》)。就此，按照黨中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定和要求，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、審計(jì)署、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問(wèn)題。

一、問(wèn)：《通知》出臺(tái)背景是什么?

答：黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范。按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，以及《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(2014年修訂)等法律制度規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)加快建立健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，強(qiáng)化限額管理和預(yù)算管理，部署發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)、完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券制度、開(kāi)展債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警、建立應(yīng)急處置機(jī)制、實(shí)行分類(lèi)違約處置、推進(jìn)政府債務(wù)信息公開(kāi)、構(gòu)建常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制、依法查處問(wèn)責(zé)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，逐步形成覆蓋地方政府債務(wù)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理體系。截至2018年末，我國(guó)地方政府債務(wù)18.39萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財(cái)力)為76.6%。加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)14.96萬(wàn)億元，兩項(xiàng)合計(jì)，我國(guó)政府債務(wù)33.35萬(wàn)億元。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的我國(guó)2018年GDP初步核算數(shù)90.03萬(wàn)億元計(jì)算，我國(guó)政府債務(wù)負(fù)債率(債務(wù)余額/GDP)為37%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。同時(shí)，各地區(qū)、各部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，完善管理制度，建立政府舉債終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任機(jī)制，從嚴(yán)整治舉債亂象，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，當(dāng)前地方政府違法違規(guī)無(wú)序舉債的勢(shì)頭初步得到遏制。

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題，堅(jiān)持疏堵并重，把“開(kāi)大前門(mén)”和“嚴(yán)堵后門(mén)”協(xié)調(diào)起來(lái)，在嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)、堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、堅(jiān)決不走無(wú)序舉債搞建設(shè)之路的同時(shí)，鼓勵(lì)依法依規(guī)通過(guò)市場(chǎng)化融資解決項(xiàng)目資金來(lái)源。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行和使用工作，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、政府工作報(bào)告和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議都對(duì)此提出明確要求。為此，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳專(zhuān)門(mén)印發(fā)《通知》，指導(dǎo)做好工作。

二、問(wèn)：《通知》主要內(nèi)容是什么?

答：《通知》以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，按照?qǐng)?jiān)持疏堵結(jié)合、協(xié)同配合、突出重點(diǎn)、防控風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定預(yù)期的原則，從支持做好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目融資工作、進(jìn)一步完善專(zhuān)項(xiàng)債券管理和配套措施、依法合規(guī)推進(jìn)重大公益性項(xiàng)目(以下稱(chēng)重大項(xiàng)目)融資、加強(qiáng)組織保障等方面，提出了相關(guān)工作要求，正面引導(dǎo)地方政府履職盡責(zé)，依法合規(guī)做好專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作，用改革的方法開(kāi)大開(kāi)好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門(mén)”。

一是支持做好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目融資工作?！锻ㄖ诽岢龊侠砻鞔_金融支持專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，資金支持精準(zhǔn)聚焦國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目，積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目提供配套融資支持，允許將專(zhuān)項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，確保落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目和市場(chǎng)化融資項(xiàng)目到期債務(wù)償還責(zé)任。

二是進(jìn)一步完善專(zhuān)項(xiàng)債券管理及配套措施?！锻ㄖ芬蟠罅ψ龊脤?zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目推介，保障專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目融資與償債能力相匹配，強(qiáng)化信用評(píng)級(jí)和差別定價(jià)，提升地方政府債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化程度，豐富地方政府債券投資群體，合理提高長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)債券比例，加快專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度。

三是依法合規(guī)推進(jìn)重大項(xiàng)目融資?！锻ㄖ芬笾С种卮箜?xiàng)目市場(chǎng)化融資，合理保障必要在建項(xiàng)目后續(xù)融資，多渠道籌集重大項(xiàng)目資本金。

四是加強(qiáng)組織保障?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)嚴(yán)格落實(shí)工作責(zé)任，加強(qiáng)部門(mén)監(jiān)管合作，推進(jìn)債券項(xiàng)目公開(kāi)，建立正向激勵(lì)機(jī)制，依法合規(guī)予以免責(zé)，強(qiáng)化跟蹤評(píng)估監(jiān)督。

三、問(wèn)：《通知》對(duì)支持做好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目融資工作提出了哪些要求?

答：《通知》圍繞用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題的目標(biāo)，依據(jù)有關(guān)法律政策規(guī)定，從合理明確金融支持標(biāo)準(zhǔn)、突出資金支持重點(diǎn)、提供配套融資支持、拓寬重大項(xiàng)目資本金渠道、保障償債責(zé)任等方面，提出系統(tǒng)性政策措施，支持做好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目融資工作，既發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券增加有效投資的帶動(dòng)作用，又堅(jiān)決守住防控風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展可持續(xù)。

一是合理明確金融支持專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)?！锻ㄖ访鞔_，對(duì)沒(méi)有收益的重大項(xiàng)目，通過(guò)統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算資金和地方政府一般債券予以支持。對(duì)有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資;收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入(以下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)項(xiàng)收入，包括交通票款收入等)，且償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后仍有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入的項(xiàng)目，可以由承擔(dān)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的企業(yè)法人項(xiàng)目單位(以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目單位)根據(jù)未納入預(yù)算管理的剩余專(zhuān)項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。

二是精準(zhǔn)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目?！锻ㄖ诽岢?，鼓勵(lì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)使用專(zhuān)項(xiàng)債券和其他市場(chǎng)化融資方式，重點(diǎn)支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開(kāi)放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)、鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場(chǎng)、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規(guī)劃內(nèi)符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)。

三是積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供配套融資支持?！锻ㄖ诽岢?，對(duì)應(yīng)實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目貸款等方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為符合標(biāo)準(zhǔn)的中長(zhǎng)期限專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)提供融資支持。允許項(xiàng)目單位發(fā)行公司信用類(lèi)債券，支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目。

四是允許將專(zhuān)項(xiàng)債券作為符合條件的重大公益性項(xiàng)目資本金?！锻ㄖ诽岢?，對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專(zhuān)項(xiàng)債券資金作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。地方政府按照一一對(duì)應(yīng)原則，將專(zhuān)項(xiàng)債券資金嚴(yán)格落實(shí)到實(shí)體政府投資項(xiàng)目，不得將專(zhuān)項(xiàng)債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類(lèi)股權(quán)基金的資金來(lái)源，不得通過(guò)設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

四、問(wèn)：《通知》如何完善專(zhuān)項(xiàng)債券管理和配套措施?

答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，按照市場(chǎng)化改革方向，進(jìn)一步細(xì)化完善專(zhuān)項(xiàng)債券管理及配套措施，從專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目推介、保障項(xiàng)目融資與償債能力相匹配、強(qiáng)化信用評(píng)級(jí)和差別定價(jià)、提升債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化程度、豐富債券投資群體、提高長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)債券比例、加快債券發(fā)行使用進(jìn)度等方面，提出相關(guān)工作要求，既支持做好專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作，又推動(dòng)地方政府債券沿著市場(chǎng)化改革方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用。

一是大力做好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目推介?！锻ㄖ诽岢?，地方政府通過(guò)印發(fā)項(xiàng)目清單、集中公告等方式，加大向金融機(jī)構(gòu)推介符合標(biāo)準(zhǔn)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的力度。金融管理部門(mén)積極配合地方政府工作，組織和協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)參與。金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持，加快專(zhuān)項(xiàng)債券推介項(xiàng)目落地。

二是強(qiáng)化信用評(píng)級(jí)和差別定價(jià)?！锻ㄖ芬螅七M(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)，由地方政府定期公開(kāi)其債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，形成地方政府債券統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，支持市場(chǎng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)級(jí)，根據(jù)政府債務(wù)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平，合理形成市場(chǎng)化的信用利差。加快建立地方政府信用評(píng)級(jí)體系，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警結(jié)果在金融監(jiān)管等方面的應(yīng)用。

三是提升地方政府債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化程度?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)，堅(jiān)持地方政府債券市場(chǎng)化發(fā)行，進(jìn)一步減少對(duì)地方政府債券發(fā)行的行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，不得通過(guò)財(cái)政存款和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作等手段變相干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價(jià)，促進(jìn)地方政府債券發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項(xiàng)目差異。嚴(yán)禁地方政府及其部門(mén)通過(guò)金融機(jī)構(gòu)排名、財(cái)政資金存放、設(shè)立信貸目標(biāo)等方式，直接或間接向金融機(jī)構(gòu)施壓。

四是豐富地方政府債券投資群體?！锻ㄖ诽岢觯苿?dòng)地方政府債券通過(guò)商業(yè)銀行柜臺(tái)在本地區(qū)范圍內(nèi)向個(gè)人和中小機(jī)構(gòu)投資者發(fā)售，擴(kuò)大對(duì)個(gè)人投資者發(fā)售量，提高商業(yè)銀行柜臺(tái)發(fā)售比例。鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、基金公司、社會(huì)保險(xiǎn)基金等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺(tái)發(fā)售的定價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)個(gè)人投資者的吸引力。適時(shí)研究?jī)?chǔ)蓄式地方政府債券。指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極參與地方政府債券發(fā)行認(rèn)購(gòu)，鼓勵(lì)資管產(chǎn)品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開(kāi)放式指數(shù)基金，通過(guò)“債券通”等機(jī)制吸引更多境外投資者投資。推動(dòng)登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等債券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

五是合理提高長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)債券期限比例?！锻ㄖ芬?，專(zhuān)項(xiàng)債券期限原則上與項(xiàng)目期限相匹配，降低期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，防止資金閑置浪費(fèi)。逐步提高長(zhǎng)期債券發(fā)行占比，對(duì)于鐵路、城際交通、收費(fèi)公路、水利工程等建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期限較長(zhǎng)的重大項(xiàng)目，鼓勵(lì)發(fā)行10年期以上的長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)債券，更好匹配項(xiàng)目資金需求和期限。合理確定再融資專(zhuān)項(xiàng)債券期限，原則上與同一項(xiàng)目剩余期限相匹配，避免頻繁發(fā)債增加成本。完善專(zhuān)項(xiàng)債券本金償還方式，在到期一次性?xún)斶€本金方式的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)采取本金分期償還方式，既確保分期項(xiàng)目收益用于償債，又平滑債券存續(xù)期內(nèi)償債壓力。

六是加快專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度?！锻ㄖ诽岢?，對(duì)預(yù)算擬安排新增專(zhuān)項(xiàng)債券的項(xiàng)目可以通過(guò)先行調(diào)度庫(kù)款的辦法，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，債券發(fā)行后及時(shí)回補(bǔ)。各地要均衡專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)間安排，力爭(zhēng)當(dāng)年9月底前基本發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。

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